Cuánto le pago el Concesionario de Autopistas del Café en impuestos, tasas y contribuciones a los municipios?
La reversión de Autopistas del Café: una auditoría tributaria impostergable para proteger el patrimonio de los municipios
Introducción.
Lo que se viene.
En febrero de 2027 culminará la Concesión Autopistas del Café después de casi tres décadas de operación. La atención pública se ha concentrado en la infraestructura que recibirá el Estado, en las obras pendientes y en el futuro modelo de concesión. Sin embargo, existe un asunto igualmente trascendental que hasta ahora ha permanecido prácticamente ausente del debate: ¿ejercieron los municipios de manera efectiva sus competencias tributarias, fiscales y administrativas durante los 29 años de ejecución del contrato?
Esta pregunta no es menor.
Los alcaldes y secretarios de Hacienda son los responsables constitucionales y legales de administrar, proteger y recaudar los ingresos propios de sus municipios. Su obligación no consiste únicamente en recibir los impuestos que voluntariamente pagan los contribuyentes; comprende también identificar los hechos generadores, determinar los sujetos pasivos, ejercer la fiscalización, adelantar procesos de determinación oficial cuando sea necesario y proteger el patrimonio público mediante un recaudo eficiente y oportuno.
El marco jurídico es claro. La Constitución Política, en sus artículos 287, 313 y 338, reconoce la autonomía fiscal de las entidades territoriales y la facultad de establecer y administrar sus tributos dentro de la ley. A su vez, la Ley 14 de 1983, el Decreto Ley 1333 de 1986 y la Ley 1819 de 2016 regulan, entre otros aspectos, el Impuesto de Industria y Comercio (ICA), cuya característica fundamental es que no grava la propiedad de un bien sino el ejercicio habitual de actividades industriales, comerciales o de servicios dentro de la jurisdicción municipal.
En consecuencia, el hecho de que la carretera sea un bien de uso público de la Nación no significa que todas las actividades desarrolladas alrededor de ella estén exentas de obligaciones tributarias municipales. Son dos asuntos completamente diferentes.
La vía nacional, sus calzadas, puentes, viaductos y demás bienes de uso público, por regla general, no constituyen bienes gravados con impuesto predial. Sin embargo, alrededor de la concesión existen edificaciones, instalaciones permanentes y actividades económicas cuya situación jurídica debe ser analizada individualmente por cada administración municipal.
Durante casi treinta años la concesión operó estaciones de peaje, estaciones de pesaje, edificios administrativos, centros de control operacional, talleres, campamentos, bodegas, oficinas, patios de maquinaria y múltiples instalaciones permanentes. Además, alrededor del contrato participaron constructoras, operadores de peajes, empresas de mantenimiento, firmas de interventoría, compañías de vigilancia, operadores tecnológicos, consultores, proveedores especializados y numerosas personas jurídicas que desarrollaron actividades económicas dentro de los municipios.
Cada una de esas actividades pudo generar hechos gravables por concepto de Impuesto de Industria y Comercio (ICA), así como obligaciones derivadas de licencias urbanísticas, licencias de construcción, delineación urbana cuando resultara aplicable, permisos de ocupación del espacio público, autorizaciones de intervención vial, publicidad exterior visual, tasas administrativas, derechos municipales, estampillas, aprovechamientos económicos y demás cargas previstas en los estatutos tributarios de cada entidad territorial.
La obligación de los municipios no era presumir que todo estaba correctamente declarado. Su obligación era verificarlo.
Resulta pertinente observar lo ocurrido con el Aeropuerto Internacional El Dorado, cuya infraestructura se extiende parcialmente sobre el municipio de Funza. Allí se ha consolidado un precedente relevante: la existencia de una infraestructura nacional concesionada no impide que el municipio ejerza plenamente sus competencias fiscales sobre las actividades económicas y los bienes que legalmente pueden generar obligaciones tributarias. Adicionalmente, Funza recibe importantes recursos derivados del régimen económico de la concesión aeroportuaria. Solo en la distribución de contraprestaciones aeroportuarias correspondiente a 2025, la Agencia Nacional de Infraestructura gestionó para ese municipio recursos cercanos a 43.188 millones de pesos, mientras Bogotá recibió aproximadamente 137.516 millones de pesos por el mismo concepto. Aunque esas contraprestaciones no constituyen impuestos y obedecen a un régimen especial propio de los aeropuertos, el caso demuestra que las grandes infraestructuras nacionales pueden representar ingresos significativos para los territorios cuando las autoridades ejercen plenamente sus competencias y hacen valer los mecanismos previstos en la ley y en los contratos de concesión.
Precisamente por ello, la reversión de Autopistas del Café exige una revisión exhaustiva. Cada alcalde y cada Secretario de Hacienda deberían preguntarse, entre muchas otras cuestiones:
¿Se identificaron todas las actividades gravadas con ICA desarrolladas durante la ejecución de la concesión?
¿Se verificó dónde declaraban y tributaban los operadores de peajes, los contratistas de mantenimiento, las firmas de ingeniería, las interventorías y los demás prestadores de servicios?
¿Se revisó la situación catastral y tributaria de las estaciones de peaje, estaciones de pesaje, edificios administrativos, talleres, campamentos y demás instalaciones permanentes?
¿Se expidieron y cobraron todas las licencias urbanísticas, permisos, autorizaciones y derechos municipales que legalmente correspondían?
¿Se adelantaron procesos de fiscalización cuando existieron dudas sobre el cumplimiento de las obligaciones tributarias?
Estas preguntas no buscan insinuar que existieron incumplimientos. Lo que pretenden es verificar que las administraciones municipales ejercieron de manera diligente las funciones que la Constitución y la ley les asignan para proteger el patrimonio público.
La cercanía de la reversión convierte esta tarea en una prioridad. Una vez finalice el contrato, muchas relaciones jurídicas cambiarán, algunos operadores dejarán de desarrollar actividades en el corredor y la oportunidad para ejercer determinadas actuaciones administrativas podría verse limitada por el paso del tiempo o por los términos de prescripción y caducidad previstos en la legislación tributaria.
Desde la Veeduría Cívica Armenia y Quindío hacemos un respetuoso pero firme llamado a todos los alcaldes y Secretarios de Hacienda de los municipios del corredor para que, antes de la reversión de la concesión, ordenen una auditoría tributaria, fiscal y administrativa integral sobre la totalidad de las actividades desarrolladas durante estos veintinueve años. Esta auditoría debería abarcar no solo a la sociedad concesionaria Autopistas del Café S.A., sino también a sus operadores, contratistas, subcontratistas, sociedades vinculadas y demás personas naturales o jurídicas que ejecutaron actividades gravadas dentro de cada jurisdicción municipal.
No se trata de recaudar por recaudar. Se trata de verificar documentalmente si el patrimonio fiscal de los municipios fue plenamente protegido durante la vigencia de una de las concesiones más importantes del país. Si todas las obligaciones fueron cumplidas, la auditoría lo demostrará con absoluta transparencia. Pero si existen actuaciones pendientes, diferencias tributarias o derechos económicos que nunca fueron reclamados, este puede ser el último momento para ejercer las competencias que la ley confiere a las administraciones municipales antes de que la reversión cierre definitivamente un capítulo de casi tres décadas de historia vial en el Eje Cafetero.
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