INFORME ESPECIAL DE AUDITORÍA CIUDADANA COMPARATIVA * AUTOPISTAS DEL CAFÉ (1997–2026) * APP VÍAS BICENTENARIO (2019) * IP CONEXIÓN CENTRO (2024–2026)

Montañas del Territorio Burila, cuenca del Río Tatayamba, julio 23 de 2026

Oficio 2026-80

 

INFORME ESPECIAL DE AUDITORÍA CIUDADANA COMPARATIVA [1]

AUTOPISTAS DEL CAFÉ (1997–2026)

APP VÍAS BICENTENARIO (2019)

IP CONEXIÓN CENTRO (2024–2025)

 

I.                         PRESENTACIÓN

"Treinta años de peajes merecen treinta años de transparencia"

Durante casi tres décadas, el corredor vial La Paila – Armenia – Pereira – Manizales ha sido uno de los ejes logísticos más importantes del país. Su ubicación estratégica dentro del corredor Bogotá–Buenaventura y su papel como articulador de los departamentos de Valle del Cauca, Quindío, Risaralda y Caldas han convertido a esta infraestructura en un activo de enorme valor económico y social.

Desde 1997, el corredor ha sido administrado mediante el Contrato de Concesión No. 0113, aunque la carretera no cumple con las especificaciones de autopista ha sido conocido como Autopistas del Café, cuya financiación ha descansado fundamentalmente en el recaudo de peajes pagados por millones de usuarios durante 29 años.

Al aproximarse el vencimiento de esta concesión, surgieron dos iniciativas que buscaban prolongar el esquema concesional:

• la APP Vías Bicentenario, presentada en 2019; y
• la Iniciativa Privada IP Conexión Centro, estructurada posteriormente por Odinsa y Macquarie y evaluada por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI).

Ambos proyectos plantearon importantes inversiones para ampliar, rehabilitar y operar el corredor durante un nuevo período concesional. Sin embargo, el análisis de la información disponible evidencia diferencias sustanciales en sus alcances técnicos, sus estructuras financieras y el nivel de información pública suministrada.

Mientras la APP Bicentenario publicó un modelo financiero relativamente detallado —incluyendo inversión, estructura de capital, escenarios de ingresos y tasas internas de retorno—, la documentación pública de la IP Conexión Centro no permite conocer con el mismo nivel de detalle aspectos esenciales como el CAPEX desagregado, el OPEX, el Valor Presente Neto (VPN), la Tasa Interna de Retorno (TIR), el costo promedio ponderado del capital (WACC), el flujo de caja del proyecto ni la rentabilidad esperada para el inversionista.

A ello se suma un hecho especialmente relevante: la información analizada muestra que el valor global del proyecto pasó de aproximadamente $1,697 billones en la APP Bicentenario a $5,18 billones en la IP Conexión Centro, mientras que la presentación pública de la ANI identifica nuevas obras por aproximadamente $481.000 millones, sin que en dicha presentación se exponga el detalle técnico y financiero que explique integralmente ese incremento.  Es decir que el valor de las inversiones es de apenas $2.178 Billones y no de $7 Billones como se desinformó tan pronto se conoció su rechazo.

Paralelamente, el modelo de recaudos proyectado para los siete peajes existentes permite estimar ingresos brutos cercanos a $40,98 billones durante treinta años, lo que pone de manifiesto la magnitud económica de la decisión pública que implica una eventual nueva concesión.

En este contexto, la Veeduría Ciudadana considera indispensable realizar una auditoría financiera comparativa independiente que permita responder preguntas fundamentales para el interés general:

• ¿Qué diferencias existen entre la APP Bicentenario y la IP Conexión Centro?
• ¿Cuál es el costo real de las obras propuestas?
• ¿Cómo se distribuyen las inversiones entre los departamentos?
• ¿Cuál es la relación entre los recaudos proyectados y las inversiones ofrecidas?
• ¿Qué riesgos asumen el Estado, los usuarios y el concesionario?
• ¿Qué nivel de rentabilidad podría obtener el inversionista?
• ¿Fue suficiente la información puesta a disposición de la ciudadanía para ejercer un control social informado?

Este informe no pretende sustituir las funciones de la Contraloría General de la República, de la Procuraduría General de la Nación ni de la Agencia Nacional de Infraestructura. Su propósito es contribuir al debate público mediante un análisis técnico, documental y comparativo, elaborado desde el ejercicio legítimo del control ciudadano consagrado en la Constitución Política y desarrollado por la Ley 850 de 2003 sobre veedurías ciudadanas.

En consecuencia, este documento parte de un principio metodológico esencial:

Toda conclusión se fundamentará en documentos oficiales, información financiera disponible, contratos, presentaciones institucionales, respuestas a derechos de petición y demás evidencia verificable. Cuando se formulen inferencias o estimaciones derivadas de modelos financieros, estas serán expresamente identificadas como tales y diferenciadas de los hechos documentados.

Solo mediante un ejercicio riguroso de transparencia será posible garantizar que las decisiones sobre el futuro de uno de los corredores estratégicos del país respondan efectivamente al interés general y a la mejor utilización de los recursos provenientes de los usuarios que, durante décadas, han financiado esta infraestructura mediante el pago de peajes.

 

OBJETIVO GENERAL

Realizar una auditoría financiera, técnica, contractual y comparativa entre el Contrato de Concesión No. 0113 de Autopistas del Café, la APP Vías Bicentenario (2019) y la IP Conexión Centro (2024–2025), con el propósito de evaluar la razonabilidad de sus inversiones, la transparencia de sus modelos financieros, la distribución territorial de sus beneficios, la relación entre recaudos e inversiones, la asignación de riesgos y el nivel de información disponible para el ejercicio del control ciudadano.

 

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

1. Comparar los alcances físicos de los tres modelos concesionales.
2. Analizar la evolución histórica de los recaudos por peajes entre 1997 y 2026.
3. Estimar los recaudos proyectados para el período 2027–2056 a partir del modelo de ingresos analizado.
4. Comparar el CAPEX y el OPEX de las diferentes propuestas.
5. Evaluar la distribución territorial de las inversiones entre Valle del Cauca, Quindío, Risaralda y Caldas.
6. Analizar la estructura de financiación propuesta en cada proyecto.
7. Comparar los indicadores financieros publicados, incluyendo TIR, VPN y WACC, cuando estos se encuentren disponibles.
8. Examinar la proporcionalidad entre las inversiones ofrecidas y los recaudos proyectados.
9. Identificar vacíos de información que limiten el ejercicio del control ciudadano.
10. Formular recomendaciones orientadas a fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas en futuros procesos concesionales.

 

II.                       METODOLOGÍA

1. Objetivo de la auditoría

La presente auditoría ciudadana tiene como propósito determinar si existe una relación razonable entre:

• las inversiones propuestas,
• los recaudos proyectados,
• los riesgos asumidos,
• las obras ofrecidas,
• y la rentabilidad esperada.

No pretende establecer responsabilidades fiscales, disciplinarias o penales, función que corresponde a los organismos de control. Su finalidad es facilitar el control ciudadano mediante un análisis comparativo de la información pública disponible.

 

2. Fuentes analizadas

La auditoría se fundamentó exclusivamente en información documental disponible, entre ella:

✓ Contrato de Concesión 0113.

✓ APP Vías Bicentenario.

✓ Presentación oficial de la ANI sobre IP Conexión Centro.

✓ Resolución mediante la cual la ANI rechazó la IP Conexión Centro.

✓ Estados financieros de Autopistas del Café.

✓ Modelo de recaudos proyectados.

✓ Derechos de petición y respuestas oficiales obtenidas por la Veeduría.

 

3. Variables analizadas

Se compararon 42 variables, agrupadas en ocho componentes.

Componente	Variables
Financiero	12
Técnico	9
Operativo	5
Jurídico	4
Territorial	4
Riesgos	3
Transparencia	3
Participación ciudadana	2

 

4. Sistema de evaluación

Cada variable fue evaluada mediante un sistema de semáforo.

🟢 Información suficiente.

🟡 Información parcial.

🔴 Información inexistente.

Esto permite identificar rápidamente dónde existen mayores vacíos de información.

 

I.                         LO QUE DESCUBRIÓ LA AUDITORÍA FINANCIERA CIUDADANA

La Auditoría Financiera Ciudadana no se limitó a revisar cifras económicas.

Su principal objetivo consistió en reconstruir la historia técnica del Contrato de Concesión No. 0113 de 1997 para establecer cómo evolucionó realmente el alcance del proyecto durante casi tres décadas de ejecución. El Contrato 0113 y sus 28 otrosíes

Para ello se analizaron el contrato original, sus contratos adicionales, los veintiocho otrosíes suscritos entre 1997 y 2023, las respuestas oficiales de la Agencia Nacional de Infraestructura y la documentación técnica disponible.

El resultado permite llegar a una conclusión contundente:

El contrato que terminará en 2027 ya no corresponde al contrato que fue adjudicado en 1997.

Durante veintiséis años el proyecto fue objeto de sucesivas modificaciones que alteraron su alcance físico, financiero y funcional mediante suspensiones, reprogramaciones, sustituciones de obras, incorporación de nuevas actividades y eliminación de obligaciones inicialmente pactadas.

2.1. La primera gran modificación: suspensión de la construcción

Apenas dos años después de firmado el contrato, el Otrosí No. 2 suspendió parcialmente la etapa de construcción y modificó la cláusula quinta del contrato.

El Otrosí No. 3 condicionó incluso la utilización de los aportes estatales de 1999 al inicio efectivo de las obras, dejando los recursos inmovilizados en el patrimonio autónomo hasta que se reiniciara la construcción.

Esto evidencia que el cronograma originalmente previsto no pudo ejecutarse conforme a lo planeado.

2.2. La renegociación integral del año 2000

Con el Contrato Adicional No. 1 prácticamente se reestructuró el contrato.

Entre otras medidas:

• se reinició oficialmente la etapa de construcción;
• se modificó el plazo;
• se modificó el valor contractual;
• se introdujo la garantía de ingreso mínimo;
• se modificaron múltiples cláusulas esenciales del contrato;
• se redefinió la estructura económica de la concesión.

Esta fue probablemente la primera gran reestructuración financiera del proyecto.

2.3. El proyecto comenzó a construirse por fases

Entre 2005 y 2007 la mayoría de las modificaciones ya no correspondieron al objeto original sino a contratos adicionales para financiar obras específicas.

Se incorporaron, entre otras:

• continuación de la Variante Sur de Pereira;
• obras complementarias;
• segunda calzada Avenida del Ferrocarril;
• ajustes al plan de inversiones;
• modificación de la garantía de ingreso mínimo.

La auditoría encontró que el contrato pasó progresivamente de un proyecto integral a un esquema de incorporación gradual de obras mediante otrosíes.

2.4. Las grandes obras que nunca llegaron a ejecutarse

Uno de los hallazgos más importantes aparece en la explicación oficial de la ANI sobre los valores negativos del contrato.

La propia entidad reconoce que mediante el Otrosí No. 7 quedaron condicionadas obras tan importantes como:

• el Túnel de Santa Rosa;
• el tercer carril Club de Tiro – Terminal;
• la segunda calzada Avenida del Ferrocarril;
• el tercer carril Romelia – Postrera;
• la solución vial Mandarino – Estadio;
• la rehabilitación La Paila – Calarcá.

Posteriormente, la ANI explica expresamente que, al no ejecutarse el Túnel de Santa Rosa, dicha obligación fue desafectada, lo que produjo un ajuste negativo en el valor contractual.

Este constituye uno de los hallazgos más relevantes de toda la auditoría.

No solamente se adicionaron obras.

También desaparecieron obras estratégicas originalmente contempladas.

2.5. La sustitución progresiva de grandes inversiones por mantenimiento

A partir de 2017 el contrato comienza a orientarse cada vez más hacia actividades de:

• operación;
• mantenimiento rutinario;
• mantenimiento periódico;
• iluminación;
• estabilización puntual de taludes;
• estudios y diseños.

Los Otrosíes 17 al 28 muestran claramente ese cambio de orientación.

Cada vez aparecen menos obras estructurales y más actividades propias de conservación de la infraestructura existente.

2.6. La desafectación de infraestructura

Otro fenómeno poco conocido corresponde a la eliminación física de tramos del contrato.

El Otrosí No. 19 desafectó inicialmente 470 metros de la vía concesionada y posteriormente eliminó otros 59 metros, sustituyéndolos por actividades de mantenimiento en otros sectores.

Aunque estas longitudes parecen pequeñas, representan un precedente muy importante:

la infraestructura concesionada dejó de ser estática y comenzó a modificarse físicamente mediante sustituciones de alcance.

2.7. Obras que permanecieron únicamente en estudios

Durante los últimos años de la concesión aparecen numerosos estudios que no necesariamente culminaron en obras ejecutadas.

Entre ellos:

• acceso a Aerocafé;
• segunda calzada Variante La Paz;
• acceso a Filandia;
• acceso a La Tebaida;
• acceso al corregimiento El Caimo;
• solución Km 29;
• múltiples estudios geotécnicos;
• estabilización de taludes;
• retornos;
• intersecciones.

La auditoría considera indispensable que la ANI presente un balance definitivo que permita distinguir claramente cuáles estudios se transformaron efectivamente en obras construidas y cuáles permanecieron únicamente en fase de diseño.

2.8. Del contrato de construcción al contrato de operación

Finalmente, la revisión cronológica demuestra que el contrato evolucionó desde una concesión orientada principalmente a construir infraestructura hacia una concesión centrada en operar, mantener, conservar e intervenir puntualmente la red existente.

Ese cambio explica por qué, treinta años después, el corredor continúa presentando vacíos tan importantes como:

• ausencia de dobles calzadas continuas;
• corredores metropolitanos incompletos;
• soluciones urbanas pendientes;
• terceros carriles inconclusos;
• variantes aún necesarias;
• intersecciones sin construir;
• accesos municipales insuficientes.

Conclusión del capítulo

La principal conclusión de la Auditoría Financiera Ciudadana es que la infraestructura que recibirá el Estado al finalizar el Contrato 0113 no corresponde íntegramente a la infraestructura originalmente concebida en 1997.

Durante casi tres décadas el proyecto fue objeto de múltiples renegociaciones que incorporaron nuevas obras, suspendieron otras, modificaron cronogramas, ajustaron esquemas financieros y, en algunos casos, eliminaron o sustituyeron actuaciones inicialmente previstas.

Esta realidad explica por qué el debate sobre la nueva concesión no puede limitarse a prolongar el modelo existente. Antes de comprometer otros treinta años de peajes, el país debe realizar un verdadero cierre técnico, financiero y patrimonial del Contrato 0113, identificando con absoluta precisión qué obras se ejecutaron, cuáles fueron modificadas, cuáles fueron sustituidas y cuáles, sencillamente, nunca llegaron a construirse.

 

III.                    MATRIZ EJECUTIVA COMPARATIVA

Comparación general

Variable	Contrato 0113	APP Bicentenario	IP Conexión Centro
Modelo financiero público	🟡	🟢	🔴
CAPEX detallado	🟡	🟢	🔴
OPEX detallado	🟡	🟢	🔴
VPN publicado	🔴	🟢	🔴
TIR publicada	🔴	🟢	🔴
WACC publicado	🔴	🟢	🔴
Flujo de caja	🔴	🟢	🔴
Distribución del riesgo	🟡	🟢	🟡
Distribución territorial inversiones	🟡	🟢	🟡
Costos por obra	🔴	🟡	🔴
Costos por puente	🔴	🔴	🔴
Costos por intersección	🔴	🔴	🔴

 

Resultado general

Proyecto	Nivel de transparencia
APP Bicentenario	84/100
Contrato 0113	58/100
IP Conexión Centro	36/100

Nota metodológica: estos puntajes no corresponden a una calificación oficial. Son un indicador interno de la veeduría construido a partir de la disponibilidad documental de las variables analizadas, con el único propósito de facilitar la comparación entre proyectos.

 

IV.                    LOS NÚMEROS DEL PROYECTO

Comparación financiera

Concepto	Contrato 0113	APP Bicentenario	IP Conexión Centro
Plazo	29 años	30 años	30 años
Valor proyecto	ND	$1,697 billones	$2,18 billones $5,18 billones
Equity	ND	$198.752 millones	No publicado
Crédito	ND	$795.006 millones	No publicado
Recaudo proyectado	$3,49 billones (1998–2026)*	$3,09 billones	$40,98 billones**
Relación recaudo/inversión	ND	1,82 veces	7,91 veces

* Reconstrucción del recaudo acumulado histórico con base en la información analizada.

** Estimación de la Veeduría a partir del modelo de recaudos de los siete peajes existentes; no corresponde a una cifra oficialmente publicada por la ANI.

 

EL DATO MÁS IMPORTANTE

¿Qué cambió realmente?

Concepto	Valor
Incremento del valor del proyecto	$3,48 billones
Nuevas obras anunciadas por ANI	$481.000 millones
Incremento explicado	13,8 %
Incremento cuya explicación detallada no aparece en la presentación pública	≈86 %

 

Conclusión preliminar 1

La comparación documental muestra que el valor anunciado de la IP Conexión Centro aumentó significativamente frente a la APP Bicentenario. Sin embargo, la presentación pública consultada únicamente identifica nuevas obras por aproximadamente $481.000 millones. En la documentación analizada no se encontró un desglose financiero que explique integralmente el incremento restante, por lo que resulta necesario que la ANI publique el CAPEX desagregado, el modelo financiero y la justificación técnica de esa variación para permitir un control ciudadano informado.

 

V.                       AUDITORÍA COMPARATIVA DE LAS INVERSIONES

¿Qué tan diferente era realmente la IP Conexión Centro?

La principal justificación presentada para estructurar una nueva concesión consistió en ampliar significativamente el alcance de las obras respecto de proyectos anteriores. Sin embargo, la comparación técnica entre la APP Vías Bicentenario y la IP Conexión Centro evidencia que una parte importante de las actuaciones ya se encontraba prevista desde 2019.

Cuadro 5.1 Comparación de infraestructura

Variable	APP Bicentenario	IP Conexión Centro
Longitud del corredor	66,35 km	68,9 km (alcance inicial) 76,7 km (alcance ajustado)
Segunda calzada	Sí	Sí
Variante Calarcá	Sí	Sí (5,8 km)
Intersecciones	Varias	16 (inicial) / 19 (ajustada)
Rehabilitación y mantenimiento	Sí	206 km
Ciclorrutas	No identificadas expresamente	50–54 km
Mejoramiento de bermas	Sí	5–10 km
Recursos regionales adicionales	No	$165.000 millones
Pasos nacionales	No identificados	5

Fuente: APP Vías Bicentenario e IP Conexión Centro.

 

Hallazgo No. 1

Alta similitud entre los componentes estructurales de ambos proyectos

El análisis comparativo muestra que ambos proyectos comparten los elementos estructurales principales:

o   ampliación a segunda calzada;

o   variante de Calarcá;

o   rehabilitación del corredor;

o   operación y mantenimiento;

o   modernización de intersecciones.

La IP Conexión Centro incorpora componentes adicionales (ciclorrutas, conectores, pasos nacionales y recursos regionales), pero la documentación pública consultada no contiene un presupuesto desagregado que permita cuantificar el costo individual de cada nueva actuación.

 

Riesgo identificado

Sin un presupuesto detallado por unidad funcional resulta imposible para la ciudadanía verificar si el incremento del valor del proyecto guarda proporción con las nuevas obras incorporadas.

 

Conclusión preliminar No. 2

La información pública disponible no permite establecer una relación directa entre cada nueva obra anunciada y el incremento global del valor del proyecto.

 

VI.                    AUDITORÍA DEL COSTO DEL PROYECTO

Evolución del valor estimado

Proyecto	Valor
APP Bicentenario	$1,697 billones
IP Conexión Centro	$5,18 billones

Incremento: $3,483 billones

equivalente a 205 %

 

Obras adicionales identificadas

La presentación pública de la ANI identifica nuevas inversiones aproximadas por:

Concepto	Valor
Caldas	$217.000 millones
Risaralda	$149.000 millones
Recursos regionales	$115.000 millones
Total	$481.000 millones

 

Hallazgo No. 2

El incremento del valor del proyecto no puede verificarse con la información pública disponible

Comparando ambos proyectos se observa un incremento cercano a $3,48 billones.

Sin embargo, la documentación pública consultada únicamente identifica nuevas actuaciones por aproximadamente $481.000 millones.

Lo anterior evidencia que la información disponible resulta insuficiente para reconstruir técnicamente el origen del incremento.

 

Riesgo

La falta de desagregación presupuestal limita el ejercicio del control ciudadano y dificulta verificar la razonabilidad financiera del proyecto.

 

Conclusión preliminar No. 3

La ANI debería publicar el presupuesto completo por unidades funcionales, estructuras, puentes, intersecciones y demás componentes del proyecto para permitir la trazabilidad del incremento del valor estimado.

 

VII.                  AUDITORÍA DE LOS RECAUDOS

El verdadero activo del proyecto

La infraestructura constituye el activo físico.

Los peajes constituyen el activo financiero.

Por ello, el análisis de cualquier concesión debe comenzar por responder una pregunta esencial:

¿Cuánto dinero producirán los peajes durante toda la concesión?

 

Recaudos proyectados

Concepto	Valor
Horizonte analizado	30 años
Peajes	7
Recaudo proyectado	$40,98 billones
Recaudo promedio anual	$1,366 billones

 

Comparación

Proyecto	Recaudo esperado
APP Bicentenario	$3,09 billones
IP Conexión Centro	$40,98 billones*

* Estimación derivada del modelo de recaudos de los siete peajes analizado por la Veeduría.

 

Hallazgo No. 3

Los ingresos potenciales de la IP superan ampliamente la inversión anunciada

Bajo el escenario de recaudos proyectados, el flujo bruto estimado equivale aproximadamente a ocho veces el valor del proyecto anunciado.

Ello no representa la utilidad del concesionario, ya que de dichos ingresos deben descontarse los costos de operación, mantenimiento, financiación, impuestos y demás obligaciones contractuales. No obstante, evidencia la necesidad de conocer el modelo financiero completo para evaluar la razonabilidad de la remuneración privada.

 

Riesgo

Sin la publicación del flujo financiero completo no es posible verificar:

• la recuperación efectiva de la inversión;
• la tasa esperada de retorno;
• la distribución de los ingresos entre costos, deuda y utilidad;
• la razonabilidad económica del proyecto.

 

Conclusión preliminar No. 4

El recaudo proyectado constituye la principal fuente de remuneración de la concesión. En consecuencia, la transparencia del modelo financiero es un requisito indispensable para el control ciudadano.

 

VIII.               AUDITORÍA DE LA TRANSPARENCIA FINANCIERA

Información disponible

Variable	APP	IP
CAPEX	✔	✘
OPEX	✔	✘
Flujo financiero	✔	✘
VPN	✔	✘
TIR	✔	✘
WACC	✔	✘
Flujo del accionista	✔	✘
Sensibilidad financiera	✔	✘

 

Hallazgo No. 4

Diferencia significativa en el nivel de información financiera disponible

La APP Bicentenario permitió conocer indicadores financieros fundamentales para evaluar la conveniencia económica del proyecto.

En contraste, para la IP Conexión Centro no se identificó en la documentación pública analizada información equivalente sobre VPN, WACC, flujo de caja, estructura de capital y rentabilidad esperada.

 

Conclusión preliminar No. 5

La ausencia de estos indicadores limita la posibilidad de que la ciudadanía, la academia y los organismos de control realicen una evaluación independiente de la sostenibilidad financiera y de la proporcionalidad entre las inversiones propuestas y la remuneración esperada del concesionario.

 

IX.                    AUDITORÍA DEL MODELO ECONÓMICO DEL NEGOCIO

¿Qué estaba comprando realmente el inversionista?

Una concesión vial no constituye únicamente un contrato de construcción de obras públicas. Desde la perspectiva financiera representa la adquisición del derecho a percibir durante varias décadas un flujo de ingresos futuros proveniente del recaudo de peajes.

En consecuencia, el principal activo económico de una concesión no es la carretera ni los puentes, sino la capacidad del corredor para generar flujos de caja estables y crecientes durante la vigencia del contrato.

Bajo esa lógica, la evaluación financiera debe concentrarse en cuatro variables fundamentales:

• ingresos futuros;
• inversión requerida;
• riesgos asumidos;
• rentabilidad esperada.

 

Cuadro 9.1 Modelo económico simplificado

Variable	APP Bicentenario	IP Conexión Centro
Horizonte	30 años	30 años
Fuente principal de ingresos	Peajes	Peajes
Número de peajes	2 principales	7 existentes
Flujo de recaudo publicado	Sí	No
Modelo financiero público	Sí	No
Flujo estimado de recaudos	$3,09 billones	$40,98 billones*

* Estimación de la Veeduría basada en el modelo de recaudos analizado.

 

Hallazgo No. 5

El valor económico del negocio depende del flujo futuro de peajes, no únicamente del costo de las obras

Mientras la discusión pública se concentró en el valor de las inversiones anunciadas, el principal activo económico del proyecto corresponde al flujo de ingresos que producirían los siete peajes durante los siguientes treinta años.

Desde una perspectiva financiera, el análisis del recaudo esperado resulta tan importante como el análisis del CAPEX, pues ambos determinan la rentabilidad del proyecto.

 

Riesgo identificado

La ausencia del modelo financiero completo impide establecer:

• el período real de recuperación de la inversión;
• la tasa de retorno esperada;
• la participación relativa de los costos operativos y financieros;
• la utilidad proyectada para los inversionistas.

 

Conclusión preliminar No. 6

La evaluación de una concesión no puede limitarse al monto de la inversión anunciada. Debe incorporar necesariamente el análisis del flujo de ingresos que financia esa inversión.

 

X.                       AUDITORÍA DE LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE BENEFICIOS

¿Quién paga y quién recibe?

Uno de los principios fundamentales de la evaluación de infraestructura pública consiste en verificar la correspondencia entre el origen de los recursos y la distribución territorial de las inversiones.

En una concesión financiada mediante peajes, resulta pertinente analizar si los territorios que más aportan al recaudo reciben una participación proporcional en las inversiones.

 

Cuadro 10.1 Distribución de inversiones identificadas

Departamento	Inversiones identificadas
Caldas	$217.000 millones
Risaralda	$149.000 millones
Fondo regional	$115.000 millones
Quindío	No discriminado en la presentación
Valle del Cauca	No discriminado en la presentación

 

Hallazgo No. 6

La información pública disponible no permite verificar la distribución territorial completa de la inversión

Aunque la presentación de la ANI identifica recursos adicionales para algunos departamentos, no presenta un presupuesto consolidado que permita conocer el valor de las inversiones por departamento ni compararlo con el origen territorial de los recaudos.

 

Riesgo identificado

Sin información territorial desagregada resulta imposible evaluar criterios de equidad regional y eficiencia distributiva.

 

Conclusión preliminar No. 7

La ANI debería publicar una matriz de inversiones por departamento, municipio y unidad funcional para facilitar la evaluación de la distribución territorial de los beneficios del proyecto.

 

XI.                    AUDITORÍA DE RIESGOS

El verdadero valor de una concesión no depende únicamente del dinero que recauda, sino de los riesgos que asume.

En cualquier asociación público-privada los inversionistas exigen una rentabilidad proporcional al nivel de riesgo que aceptan.

Por ello, una auditoría financiera debe identificar qué riesgos permanecen en cabeza del Estado y cuáles son efectivamente transferidos al concesionario.

 

Cuadro 11.1 Riesgos principales

Riesgo	Contrato 0113	APP Bicentenario	IP Conexión Centro
Construcción	Compartido	Privado	Información pública insuficiente
Demanda	Compartido	Privado	Información pública insuficiente
Predial	Compartido	Compartido	Información pública insuficiente
Ambiental	Compartido	Compartido	Información pública insuficiente
Financiero	Privado	Privado	Información pública insuficiente
Geológico	Compartido	Compartido	Información pública insuficiente
Sísmico	Compartido	Compartido	Información pública insuficiente

Nota metodológica: esta matriz refleja únicamente la información identificada en la documentación analizada. No sustituye la matriz oficial de asignación de riesgos de cada contrato.

 

Hallazgo No. 7

La documentación pública consultada no permite reconstruir completamente la distribución de riesgos de la IP Conexión Centro

La asignación de riesgos constituye un elemento esencial para determinar la rentabilidad esperada de una APP. Sin embargo, la documentación pública disponible no permite verificar con el mismo nivel de detalle observado en la APP Bicentenario la distribución de dichos riesgos.

 

Conclusión preliminar No. 8

La publicación integral de la matriz de riesgos facilitaría la evaluación de la proporcionalidad entre el riesgo efectivamente asumido por el concesionario y la remuneración esperada.

 

XII.                  AUDITORÍA DEL INTERÉS ECONÓMICO DEL ORIGINADOR

¿Cuál era la lógica financiera de Odinsa y Macquarie?

Toda iniciativa privada busca generar una rentabilidad adecuada para sus inversionistas. Ello es legítimo y constituye la esencia de este tipo de proyectos. Por tanto, el objetivo de esta auditoría no es cuestionar la existencia de una expectativa de beneficio económico, sino evaluar si la información pública disponible permite comprender cómo se construía esa expectativa y si existían elementos suficientes para valorar su razonabilidad.

Con base en la información analizada pueden identificarse los siguientes componentes del modelo de negocio:

• un corredor vial consolidado y con alta demanda;
• siete estaciones de peaje ya existentes y operativas;
• un horizonte concesional de treinta años;
• un importante flujo potencial de ingresos por recaudos;
• un programa de nuevas inversiones y rehabilitación del corredor.

No obstante, la ausencia del modelo financiero integral de la IP impide determinar con precisión:

• la TIR objetivo de los accionistas;
• el VPN esperado;
• el costo promedio ponderado del capital (WACC);
• la estructura definitiva de deuda y patrimonio;
• el cronograma de recuperación de la inversión;
• la utilidad proyectada para los inversionistas.

Hallazgo No. 8

La información pública permite identificar la lógica general del negocio —invertir para obtener una remuneración a partir del flujo de peajes—, pero no permite cuantificar con precisión la rentabilidad esperada por Odinsa y Macquarie, debido a la ausencia de los principales indicadores financieros del proyecto.

Conclusión preliminar No. 9

Desde la perspectiva del control ciudadano, el debate no debe centrarse en si un inversionista obtiene utilidades —lo cual es inherente a una concesión—, sino en verificar que dichas utilidades sean proporcionales a la inversión realizada, a los riesgos efectivamente asumidos y al valor agregado generado para los usuarios y el Estado. Esa evaluación requiere información financiera completa y verificable, cuya publicación fortalecería la transparencia del proceso.

 

XIII.               HALLAZGOS DE AUDITORÍA

Hallazgos Estratégicos

El análisis comparativo permitió identificar los siguientes hallazgos preliminares.

 

Hallazgo No. 1

Incremento significativo del valor del proyecto

Entre la APP Vías Bicentenario y la IP Conexión Centro el valor estimado del proyecto pasó de aproximadamente $1,697 billones a $5,18 billones, lo que representa un incremento cercano al 205 %.

Aunque la presentación pública de la ANI identifica nuevas inversiones para algunos componentes del proyecto, la documentación analizada no contiene el presupuesto detallado que permita reconstruir integralmente el origen de dicho incremento.

Nivel de riesgo

🔴 Alto

 

Hallazgo No. 2

Ausencia del modelo financiero completo

Mientras la APP Bicentenario incorporó indicadores como TIR, VPN, estructura de capital y escenarios de ingresos, para la IP Conexión Centro no se identificó información pública equivalente que permita evaluar integralmente la sostenibilidad financiera del proyecto.

Nivel de riesgo

🔴 Alto

 

Hallazgo No. 3

Magnitud del flujo económico esperado

La proyección de recaudos elaborada por la Veeduría, utilizando el modelo de los siete peajes existentes, estima ingresos brutos cercanos a $40,98 billones durante treinta años.

Esta cifra pone de manifiesto que el principal activo económico del proyecto corresponde al flujo futuro de peajes y no únicamente a la infraestructura física.

Nivel de riesgo

🟠 Medio

 

Hallazgo No. 4

Información insuficiente para evaluar la rentabilidad

No fue posible verificar documentalmente:

• VPN
• WACC
• Flujo de caja
• Flujo del accionista
• Valor residual
• Período de recuperación
• Rentabilidad objetivo

En consecuencia, no puede determinarse si la remuneración esperada guarda una relación proporcional con la inversión y los riesgos asumidos.

Nivel de riesgo

🔴 Alto

 

Hallazgo No. 5

Imposibilidad de verificar el costo unitario de las obras

No fue posible identificar presupuestos desagregados para:

• puentes;
• viaductos;
• intersecciones;
• variantes;
• ciclorrutas;
• pasos nacionales.

Ello impide comparar la eficiencia del gasto entre ambos proyectos.

Nivel de riesgo

🟠 Medio

 

Hallazgo No. 6

Información territorial insuficiente

La información pública no permite conocer con precisión:

• cuánto se invertiría en cada departamento;
• cuánto se invertiría por municipio;
• cuánto costaría cada unidad funcional.

Ello limita la evaluación de equidad territorial.

Nivel de riesgo

🟡 Moderado

 

Hallazgo No. 7

Alta dependencia de los peajes existentes

La estructura económica del proyecto se apoya principalmente en siete estaciones de peaje que ya se encontraban en operación.

Desde la perspectiva financiera, ello reduce parte de la incertidumbre asociada a la generación inicial de ingresos, aunque la demanda futura continúa sujeta a factores económicos, regulatorios y de movilidad.

Nivel de riesgo

🟡 Moderado

 

Hallazgo No. 8

Transparencia documental desigual

La comparación evidencia diferencias importantes en la cantidad y profundidad de la información financiera disponible entre la APP Bicentenario y la IP Conexión Centro.

Esta situación dificulta efectuar comparaciones homogéneas sobre costos, riesgos y rentabilidad.

Nivel de riesgo

🟠 Medio

 

Hallazgo No. 9

El análisis económico no puede limitarse al valor de la inversión

El verdadero valor financiero de una concesión depende de la combinación entre:

• inversión;
• plazo;
• riesgos;
• recaudos;
• costos de operación;
• costo del capital;
• rentabilidad esperada.

Analizar únicamente el CAPEX conduce a una visión incompleta del negocio concesional.

Nivel de riesgo

🟡 Moderado

 

Hallazgo No. 10

Necesidad de fortalecer la transparencia en proyectos APP

La comparación realizada evidencia la conveniencia de que todos los proyectos de iniciativa privada publiquen, antes de su adjudicación, un conjunto mínimo de información financiera que permita a la ciudadanía comprender la lógica económica de la concesión.

 

MATRIZ DE RIESGO DEL PROYECTO

Riesgo evaluado	Nivel	Observación
Transparencia financiera	🔴	Información pública incompleta
Riesgo de demanda	🟡	Depende de la evolución del tráfico y de la política tarifaria
Riesgo de construcción	🟡	Requiere mayor detalle presupuestal
Riesgo geológico	🟠	Corredor con condiciones geotécnicas complejas
Riesgo sísmico	🟠	Debe incorporarse plenamente la información técnica más reciente y las lecciones de eventos como el colapso del puente El Alambrado
Riesgo predial	🟡	Asociado a nuevas intervenciones
Riesgo ambiental	🟠	Requiere seguimiento a licencias y compensaciones
Riesgo financiero	🔴	Sin modelo financiero público no puede evaluarse integralmente
Riesgo reputacional institucional	🔴	La insuficiencia de información puede afectar la confianza ciudadana

 

XIV.               RECOMENDACIONES DE LA VEEDURÍA CIUDADANA

Como resultado de esta auditoría comparativa, la Veeduría formula las siguientes recomendaciones:

A la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI)

1. Publicar el modelo financiero integral de los proyectos de iniciativa privada antes de adoptar decisiones definitivas, incluyendo CAPEX, OPEX, VPN, TIR, WACC, estructura de financiación y análisis de sensibilidad.
2. Publicar el presupuesto desagregado por unidades funcionales, puentes, intersecciones, variantes y demás componentes de obra, de manera que la ciudadanía pueda verificar la trazabilidad entre las inversiones anunciadas y el costo total del proyecto.
3. Divulgar una matriz de inversiones por departamento y municipio que permita evaluar la distribución territorial de los beneficios frente al origen de los recaudos.

A los organismos de control

4. Solicitar y revisar la consistencia entre el valor total del proyecto, las obras propuestas y el modelo financiero que soporta la remuneración esperada del concesionario.
5. Verificar que la asignación de riesgos corresponda efectivamente a los principios de eficiencia, proporcionalidad y adecuada distribución previstos para las asociaciones público-privadas.

Al Congreso de la República y a las Asambleas Departamentales

6. Promover estándares mínimos de transparencia para iniciativas privadas de infraestructura, de forma que la información financiera esencial esté disponible para el escrutinio público antes de la toma de decisiones.

A la ciudadanía

7. Exigir que el debate sobre las concesiones viales no se limite al número de kilómetros construidos o al valor global de las inversiones, sino que incorpore el análisis del flujo de recaudos, la estructura de costos, la distribución de riesgos y la rentabilidad esperada, como elementos indispensables para evaluar la conveniencia económica de proyectos que comprometen recursos provenientes del pago de peajes durante varias décadas

 

XV.                  ANEXO TÉCNICO. MATRICES COMPARATIVAS DE AUDITORÍA

Auditoría Ciudadana Comparativa

Autopistas del Café – APP Bicentenario – IP Conexión Centro

 

MATRIZ 1. Información General

Variable	Contrato 0113	APP Bicentenario	IP Conexión Centro
Año	1997	2019	2024
Tipo de contrato	Concesión	APP	APP IP
Originador	Invías	Privado	Odinsa – Macquarie
Estado	Vigente hasta 2026	No adjudicada	Rechazada
Plazo	29 años	30 años	30 años
Valor del proyecto	ND	$1,697 billones	$5,18 billones

 

MATRIZ 2. Variables Financieras

Variable	0113	APP	IP
CAPEX	ND	✔	No publicado
OPEX	ND	✔	No publicado
Equity	ND	$198.752 millones	No publicado
Deuda	ND	$795.006 millones	No publicado
Flujo del proyecto	No publicado	✔	No publicado
Flujo del accionista	No publicado	✔	No publicado
Valor residual	No publicado	✔	No publicado

 

MATRIZ 3. Indicadores Financieros

Variable	APP	IP
VPN	✔	No publicado
TIR Proyecto	✔	No publicada
TIR Accionista	Hasta 51 %	No publicada
WACC	✔	No publicado
CAPM	✔	No publicado
Beta	✔	No publicado
Sensibilidad	✔	No publicada

 

MATRIZ 4. Recaudos

Variable	Contrato	APP	IP
Peajes	7	2 principales	7
Horizonte	1997–2026	30 años	30 años
Recaudo esperado	Histórico	$3,09 billones	$40,98 billones*
Promedio anual	—	—	$1,366 billones

* Estimación derivada del modelo de recaudos elaborado por la Veeduría.

 

MATRIZ 5. Infraestructura

Variable	APP	IP
Segunda calzada	✔	✔
Variante Calarcá	✔	✔
Intersecciones	✔	19
Rehabilitación	✔	206 km
Ciclorrutas	No identificadas	54 km
Conectores	No identificados	19 km
Pasos nacionales	No identificados	5

 

MATRIZ 6. Transparencia

Documento	APP	IP
Modelo financiero	✔	✘
CAPEX	✔	✘
OPEX	✔	✘
Flujo financiero	✔	✘
VPN	✔	✘
WACC	✔	✘
TIR	✔	✘
Flujo del accionista	✔	✘

 

MATRIZ 7

Costos Unitarios

Indicador	APP	IP
Valor proyecto	$1,697 billones	$5,18 billones
Longitud principal	66,35 km	68,9–76,7 km
Costo global aproximado por km**	≈ $25,6 mil millones	≈ $67–75 mil millones

Nota: Este indicador es únicamente referencial. Los proyectos no tienen exactamente el mismo alcance ni los mismos componentes, por lo que no debe interpretarse como un costo unitario directamente comparable.

 

MATRIZ 8. Distribución Territorial

Departamento	APP	IP
Valle	ND	ND
Quindío	ND	ND
Risaralda	ND	$149.000 millones adicionales identificados
Caldas	ND	$217.000 millones adicionales identificados

 

MATRIZ 9. Riesgos

Riesgo	APP	IP
Construcción	✔	Información pública insuficiente
Predial	✔	Información pública insuficiente
Ambiental	✔	Información pública insuficiente
Financiero	✔	Información pública insuficiente
Demanda	✔	Información pública insuficiente

 

MATRIZ 10. Auditoría del incremento del proyecto

Concepto	Valor
APP Bicentenario	$1,697 billones
IP Conexión Centro	$5,18 billones
Incremento absoluto	$3,483 billones
Incremento porcentual	205 %
Nuevas obras identificadas en la presentación pública	$481.000 millones
Incremento cuya explicación detallada no se identifica en la documentación pública analizada	≈ $3,00 billones

 

MATRIZ 11. Variables pendientes de publicación

La Veeduría considera que la siguiente información resulta necesaria para una evaluación integral del proyecto:

Variable	Estado
Presupuesto por unidad funcional	Pendiente
Presupuesto por puente	Pendiente
Presupuesto por intersección	Pendiente
Presupuesto por variante	Pendiente
Flujo financiero del proyecto	Pendiente
Flujo financiero del accionista	Pendiente
Modelo financiero completo	Pendiente
VPN	Pendiente
TIR	Pendiente
WACC	Pendiente
Valor residual	Pendiente
Matriz oficial de riesgos	Pendiente
Análisis de sensibilidad	Pendiente

 

MATRIZ 12. Principales Hallazgos

No.	Hallazgo	Nivel
1	Incremento significativo del valor del proyecto	🔴
2	Ausencia del modelo financiero completo	🔴
3	Flujo potencial de recaudos muy superior a la inversión anunciada	🟠
4	Información insuficiente para evaluar la rentabilidad	🔴
5	No se identifican costos unitarios detallados por obra	🟠
6	Información territorial incompleta	🟡
7	Alta dependencia del flujo de los peajes existentes	🟡
8	Transparencia documental desigual entre proyectos	🟠
9	El análisis no puede limitarse al CAPEX	🟡
10	Necesidad de fortalecer los estándares de transparencia	🟢

 

MATRIZ 13. Aproximación financiera AL calculó de la TIR, el VPN y el WACC.

Es importante distinguir entre un cálculo financiero y una estimación simplificada.

• La TIR requiere conocer el flujo de caja anual (cuándo se invierte y cuándo se recibe el dinero), no solo el recaudo total.
• El VPN requiere una tasa de descuento (WACC o similar) y los flujos anuales.
• El WACC depende de la estructura de capital (deuda/patrimonio), costo de la deuda, costo del capital propio, tasa de impuestos y otros parámetros que no han sido publicados para la IP.

Ante la opacidad de la propuesta de IP Conexión Centro se presenta un escenario técnico de referencia con hipótesis explícitas y conservadoras, útil para la auditoría ciudadana.

Escenario de referencia, Supuestos:

• Inversión inicial estimada:
• Base del proyecto: $2,178 billones
• Obras adicionales: $0,410 billones
• Inversión total: $2,588 billones
• Horizonte: 30 años
• Recaudo bruto total: $40,8 billones
• Recaudo promedio anual: $1,36 billones
• Se asume, solo para efectos del ejercicio, que el recaudo es uniforme y que no se descuentan OPEX, mantenimiento, impuestos ni servicio de deuda.

1. Tasa Interna de Retorno (TIR)

Si el flujo anual fuese uniforme de aproximadamente $1,36 billones durante 30 años, con una inversión inicial de $2,588 billones, la TIR matemática sería muy superior al 50 % anual, del orden de 52 % a 53 %.

Ese resultado no representa la TIR real del proyecto, porque está calculado sobre recaudos brutos, no sobre flujos netos para el inversionista.

2. Valor Presente Neto (VPN)

Tomando como referencia el estudio del IDU:

• WACC = 8,86 %
• Horizonte = 30 años

El valor presente de esos recaudos brutos sería aproximadamente:

• Valor presente de ingresos: $14,2 billones
• Menos inversión: $2,588 billones

VPN aproximado: ≈ $11,6 billones

Nuevamente, este no es el VPN del proyecto, sino el VPN del flujo bruto de recaudos antes de descontar costos de operación, mantenimiento, reposiciones, impuestos, financiación y demás egresos.

3. WACC

El WACC no puede calcularse con la información disponible porque se desconocen:

o   proporción deuda/patrimonio;

o   costo de la deuda;

o   costo del capital propio;

o   tasa efectiva de impuestos.

Lo que revela este ejercicio, es que aun sin conocer el modelo financiero completo, el ejercicio permite advertir un aspecto relevante para la auditoría:

Concepto	Valor aproximado
Inversión estimada	$2,588 billones
Recaudo bruto esperado	$40,8 billones
Relación recaudo/inversión	15,8 veces
VPN del flujo bruto (WACC 8,86 %)	≈ $11,6 billones
TIR sobre flujo bruto	≈ 52–53 %

 

Estimación del pago de impuestos municipales comparativa sobre recaudos de $3,5 billones

No es jurídicamente posible afirmar, solo con el recaudo total de peajes, que los municipios debieron recibir una cifra exacta de impuestos. Para calcularla se necesitan las declaraciones de ICA, la territorialización de los ingresos, los avalúos catastrales, las licencias expedidas y los estatutos tributarios vigentes en cada municipio y en cada año.

Sin embargo, sí podemos construir dos escenarios ilustrativos: uno estrictamente tributario y otro basado en el modelo especial aplicado en El Dorado.

1. Referencia del Aeropuerto El Dorado y Funza

La ANI informó que la concesión de El Dorado generó una contraprestación de $903.523 millones, equivalente al 46,16 % de los ingresos brutos del aeropuerto. De esa contraprestación, Funza recibió $43.188 millones y Bogotá $137.516 millones. (Portal ANI)

A partir de esos datos, los ingresos brutos del aeropuerto habrían sido aproximadamente:

$903.523 millones ÷ 46,16 % = $1,957 billones.

La participación recibida por Funza equivalió entonces aproximadamente al:

$43.188 millones ÷ $1,957 billones = 2,21 % de los ingresos brutos.

Si ese mismo porcentaje se aplicara de manera puramente comparativa a los $3,5 billones recaudados por Autopistas del Café:

$3,5 billones × 2,21 % = aproximadamente $77.225 millones.

Es decir, bajo una referencia similar exclusivamente a la participación de Funza, los municipios del corredor habrían podido recibir colectivamente alrededor de $77.000 millones.

No obstante, debe recalcarse que los $43.188 millones de Funza son principalmente una contraprestación aeroportuaria contractual, no el resultado exclusivo del impuesto predial, del ICA o de otros tributos municipales.

2. Comparación con todos los recursos territoriales de El Dorado

Bogotá y Funza recibieron conjuntamente:

$137.516 millones + $43.188 millones = $180.704 millones.

Esta suma representa cerca del 9,23 % de los ingresos brutos estimados del aeropuerto.

Aplicando ese porcentaje a los recaudos de Autopistas del Café:

$3,5 billones × 9,23 % = aproximadamente $323.119 millones.

Por tanto, si hubiese existido en la concesión vial un esquema de participación territorial semejante al de El Dorado, el conjunto de municipios del corredor habría podido recibir aproximadamente $323.000 millones durante los 29 años.

Pero este cálculo no representa impuestos legalmente adeudados. Es una comparación económica que demuestra cuánto habría significado un modelo contractual de participación territorial semejante al aeroportuario.

3. Escenario exclusivamente tributario: ICA

La Ley 14 de 1983 estableció, dentro de los límites legales aplicables, tarifas de ICA de entre el 2 y el 7 por mil para actividades industriales y entre el 2 y el 10 por mil para actividades comerciales y de servicios. La tarifa concreta depende del estatuto de cada municipio, de la actividad desarrollada y de la vigencia fiscal correspondiente. (Función Pública)

Si, únicamente como ejercicio máximo simplificado, se aplicaran tarifas de ICA sobre los $3,5 billones completos, los resultados serían:

Tarifa ilustrativa	Recaudo estimado
2 por mil — 0,2 %	$7.000 millones
5 por mil — 0,5 %	$17.500 millones
7 por mil — 0,7 %	$24.500 millones
10 por mil — 1 %	$35.000 millones

A ello podría agregarse, donde estuviera establecido, el impuesto complementario de avisos y tableros, además del predial sobre inmuebles gravables, delineación urbana, licencias, tasas, estampillas, derechos y contribuciones.

Sin embargo, no todo el recaudo de peajes necesariamente constituye base gravable del ICA en cada municipio. El ICA se causa en favor del municipio donde se realiza la actividad gravada, conforme a las reglas de territorialidad, por lo que deben determinarse la actividad, el contribuyente, el lugar de ejecución y los ingresos atribuibles a cada jurisdicción. (Juriscol)

Estimación razonable para la investigación ciudadana

Con la información actualmente disponible, podrían plantearse estos tres referentes:

• Escenario tributario conservador: entre $7.000 millones y $17.500 millones.

• Escenario tributario alto: entre $24.500 millones y $35.000 millones, más predial, licencias, tasas, contribuciones y sanciones que resultaran procedentes.

• Escenario de participación territorial semejante a Funza: alrededor de $77.225 millones.

• Escenario semejante al conjunto Bogotá–Funza: aproximadamente $323.119 millones.

Conclusión

La cifra jurídicamente más prudente no es afirmar que los municipios dejaron de recibir $77.000 millones o $323.000 millones, porque el régimen aeroportuario tiene una contraprestación contractual especial que no se trasladó automáticamente a Autopistas del Café.

Lo que sí puede afirmarse es:

Sobre recaudos cercanos a $3,5 billones, una aplicación puramente ilustrativa de las tarifas generales del ICA arrojaría entre $7.000 millones y $35.000 millones, sin contabilizar impuesto predial sobre bienes gravables, delineación urbana, licencias, permisos, tasas, contribuciones, estampillas, intereses y eventuales sanciones. A su vez, una participación territorial comparable con la recibida por Funza habría representado cerca de $77.000 millones para los municipios del corredor.

Estas cifras justifican plenamente exigir a cada Secretaría de Hacienda una auditoría tributaria individualizada por vigencia, municipio, contribuyente, actividad y concepto, antes de la reversión de la concesión.

XVI.               CONDICIONES FINANCIERAS

Con base en el estudio del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), la rentabilidad de referencia para proyectos de construcción en Colombia debe evaluarse utilizando metodologías WACC (Weighted Average Cost of Capital) y CAPM (Capital Asset Pricing Model), las cuales incorporan el costo de la deuda, el rendimiento exigido por el capital propio y los riesgos de mercado, país y actividad económica.

El estudio estima un WACC de referencia de 8,86 %, que asciende a 9,16 % al incorporar el factor cíclico, mientras que el rendimiento esperado para el capital propio (Ke) se ubica en 11,44 %, incrementándose a 12,17 % con el ajuste cíclico.

El propio documento señala que estos valores pueden utilizarse como tasas mínimas de rentabilidad de referencia para inversionistas en proyectos de construcción, no como rentabilidades ilimitadas.

En ese contexto, tanto la APP Vías Bicentenario como la IP Conexión Centro deberían estructurarse de manera que la rentabilidad efectiva del proyecto y de los accionistas se mantenga dentro de parámetros compatibles con esos referentes técnicos, ajustados por el nivel de riesgo realmente transferido al concesionario. La APP Bicentenario manifestó que la TIR del proyecto se aproximaba al 12 %, procurando no superar el WACC utilizado como referencia regulatoria, aunque la TIR del inversionista variaba entre 9,4 % y 51 % dependiendo del escenario y de los otros ingresos considerados, lo que evidencia la importancia de revisar cuidadosamente los supuestos financieros utilizados.

Para la IP Conexión Centro, al no haberse publicado la TIR, el VPN, el WACC ni el modelo financiero integral, no es posible verificar si la remuneración esperada se encuentra alineada con los parámetros técnicos de referencia definidos por el IDU. Desde la perspectiva de la Veeduría Ciudadana, cualquier nueva concesión financiada principalmente con recursos provenientes de peajes debería demostrar de forma transparente que la tasa de retorno esperada para los inversionistas es proporcional a la inversión efectivamente realizada, a los riesgos asumidos y al costo de oportunidad del capital, evitando remuneraciones que excedan injustificadamente los niveles de referencia para el sector. En consecuencia, antes de adjudicar o aprobar una iniciativa de esta naturaleza, resulta indispensable que la ANI publique el modelo financiero completo para que pueda verificarse si la rentabilidad esperada se encuentra dentro de rangos razonables cercanos a los parámetros de referencia del WACC (≈9 %) y del costo del capital propio Ke (≈12 %) establecidos en el estudio del IDU, o si existen factores específicos del proyecto que justifiquen técnicamente una desviación respecto de dichos valores.

 

XVII.             ANÁLISIS DE RECUPERACIÓN DE LA INVERSIÓN (PAYBACK ECONÓMICO)

Construido con los parámetros de referencia del estudio del IDU y no del modelo financiero oficial de la IP.

Datos de partida

Inversión estimada

• Proyecto base: $2,178 billones
• Obras adicionales: $410.000 millones
• Inversión total estimada: $2,588 billones

Ingresos

• Recaudo proyectado 30 años: $40,8 billones
• Recaudo promedio anual:

[\frac{40,8}{30}=1,36 \text{ billones/año}]

Escenario 1. Recuperación simple (sin descuento financiero)

Es el indicador más sencillo.

[\text{Payback}=\frac{2,588}{1,36}

1,90 \text{ años}]

Resultado

La inversión se recuperaría en aproximadamente 23 meses si todo el recaudo bruto pudiera destinarse a recuperar la inversión.

Naturalmente, esto nunca ocurre porque existen costos de operación, mantenimiento, impuestos y servicio de deuda.

 

Escenario 2. Recuperación utilizando las condiciones financieras del IDU

Tomemos como referencia:

• WACC = 8,86 %
• Recaudo uniforme.
• Sin crecimiento adicional.
• Horizonte 30 años.

Ahora incorporemos un supuesto más realista.

En concesiones viales maduras, el OPEX suele representar aproximadamente entre 20 % y 35 % del recaudo.

Construyamos tres escenarios.

Escenario	OPEX	Flujo neto anual
Optimista	20 %	$1,088 billones
Medio	30 %	$952.000 millones
Conservador	35 %	$884.000 millones

 

Recuperación de la inversión

Escenario Optimista

[\frac{2,588}{1,088} 2,38] ≈ 2,4 años

 

Escenario Medio

[\frac{2,588}{0,952} 2,72] ≈ 2,7 años

 

Escenario Conservador

[\frac{2,588}{0,884} 2,93] ≈ 2,9 años

 

Escenario 3. Recuperación descontando el costo del capital (WACC 8,86%)

Aquí la aproximación es mucho más cercana a una evaluación financiera.

Si descontamos los flujos al 8,86 %, el flujo anual equivalente sigue siendo suficientemente alto para que el valor presente acumulado supere la inversión aproximadamente entre el año 3 y el año 4.

Mi estimación es:

Escenario	Recuperación
Optimista	3,1 años
Medio	3,5 años
Conservador	3,9 años

 

Comparación

Método	Recuperación
Payback simple	1,9 años
Flujo neto optimista	2,4 años
Flujo neto medio	2,7 años
Flujo neto conservador	2,9 años
Valor presente (WACC 8,86 %)	3–4 años

 

Lo verdaderamente importante

Este resultado tiene una implicación enorme.

La concesión tendría una duración de: 30 años

pero la inversión podría recuperarse en aproximadamente en: 3 años

Eso significa que quedarían cerca de: 26 a 27 años

durante los cuales el flujo económico seguiría remunerando:

o   operación;

o   mantenimiento;

o   reposiciones;

o   impuestos;

o   servicio de deuda;

o   dividendos;

o   utilidad del inversionista.

 

Bajo un escenario de referencia construido con las condiciones financieras del estudio del Instituto de Desarrollo Urbano (WACC del 8,86 %) y utilizando el flujo de recaudos proyectado para los siete peajes existentes, la inversión estimada de $2,588 billones podría recuperarse, en términos económicos, aproximadamente entre el tercer y el cuarto año de operación, dependiendo de los costos efectivos de operación y mantenimiento. Aunque esta estimación no sustituye el modelo financiero oficial de la concesión, evidencia que el período de recuperación de la inversión representaría una fracción relativamente pequeña del plazo concesional de treinta años. En consecuencia, resulta indispensable que la ANI publique el modelo financiero completo para verificar la razonabilidad del plazo propuesto, la distribución de los riesgos y la proporcionalidad entre la inversión comprometida y la remuneración esperada por el concesionario.

 

XVIII.          CAPACIDAD ECONÓMICA MÁXIMA DE INVERSIÓN EN OBRAS

Aunque no un valor contractual definitivo. El cálculo debe partir del valor presente de los recaudos y no de sumar directamente los $40,8 billones nominales, pues esos ingresos se recibirían durante treinta años y deben cubrir operación, mantenimiento, reposiciones, impuestos, administración, financiación y rentabilidad.

Estimación de la capacidad de inversión

1. Datos de partida

Variable	Valor
Recaudo proyectado en 30 años	$40,8 billones
Recaudo promedio anual	$1,36 billones
Plazo	30 años
WACC de referencia IDU	8,86 %
Inversión ya contemplada	$2,588 billones

A una tasa de descuento del 8,86 %, el factor de valor presente para una anualidad de treinta años es aproximadamente 10,40. Por tanto, el valor presente bruto de los recaudos promedio sería:

[1,36 \times 10,40 \approx 14,15\ \text{billones}]

Ese valor no puede destinarse íntegramente a construcción, porque una parte debe financiar todos los egresos del proyecto.

2. Escenarios de flujo disponible para inversión

Para no atribuir todo el recaudo a obras, propongo tres escenarios según la proporción del ingreso que finalmente pueda convertirse en flujo libre del proyecto, después de operación, mantenimiento, reposiciones, impuestos y administración.

Escenario	Flujo libre sobre recaudo	Flujo anual disponible	Valor presente disponible para inversión
Amplio	50 %	$680.000 millones	$7,07 billones
Central	45 %	$612.000 millones	$6,37 billones
Prudente	40 %	$544.000 millones	$5,66 billones

Estos valores representan, aproximadamente, el CAPEX total que el proyecto podría soportar, preservando una rentabilidad equivalente al WACC de referencia del IDU, bajo los supuestos utilizados.

3. Obras adicionales que podrían exigirse

Como la inversión actualmente considerada asciende a $2,588 billones, la capacidad adicional estimada sería:

Escenario	Capacidad total de obras	Inversión ya prevista	Obras adicionales potenciales
Amplio	$7,07 billones	$2,588 billones	$4,49 billones
Central	$6,37 billones	$2,588 billones	$3,78 billones
Prudente	$5,66 billones	$2,588 billones	$3,07 billones

Resultado recomendado

La cifra más defendible para una solicitud ciudadana no sería el máximo de $7,07 billones, sino el escenario central:

La IP Conexión Centro podría soportar un programa total de inversiones cercano a $6,37 billones, es decir, aproximadamente $3,8 billones adicionales frente a los $2,588 billones actualmente identificados, sin exceder una rentabilidad de referencia compatible con un WACC del 8,86 %, siempre que los recaudos proyectados de los siete peajes alcancen aproximadamente $40,8 billones en treinta años y que el flujo libre represente alrededor del 45 % de los ingresos brutos.

Para una posición especialmente prudente frente a la ANI, propondría exigir como mínimo:

Un paquete adicional de obras no inferior a $3 billones, llevando la inversión total efectiva del corredor a aproximadamente $5,6 billones.

Y como meta técnica de negociación:

Una inversión total de entre $6 y $6,5 billones, equivalente a exigir entre $3,4 y $3,9 billones adicionales.

¿En qué deberían invertirse esos recursos?

El paquete adicional no debería convertirse en obras dispersas o de presentación política. Tendría que cubrir integralmente los faltantes identificados en todo el corredor:

o   terminación real de dobles calzadas y cuellos de botella;

o   variantes y pasos urbanos pendientes;

o   rehabilitación estructural completa de calzadas existentes;

o   puentes, viaductos y obras de estabilización;

o   solución definitiva de puntos críticos geológicos y de pérdida de banca;

o   mejoramiento integral del tramo Pereira–Circasia–Armenia;

o   accesos seguros a municipios y centros poblados;

o   intercambiadores y retornos a desnivel;

o   bermas continuas y zonas de emergencia;

o   ciclorrutas donde exista demanda y viabilidad;

o   puentes peatonales, pasos seguros y protección de usuarios vulnerables;

o   sistemas de drenaje, manejo de aguas y adaptación climática;

o   estabilización de taludes;

o   renovación de señalización y sistemas inteligentes de transporte;

o   mitigación ambiental, pasos de fauna y restauración;

o   obras de compensación territorial en los municipios afectados por peajes;

o   atención de la movilidad local que hoy utiliza una infraestructura concesionada diseñada principalmente para tráfico regional;

o   fondo verificable para mantenimiento mayor, reposiciones y contingencias.

 

El análisis financiero forense permite estimar que, con recaudos proyectados de $40,8 billones durante treinta años y aplicando como tasa de referencia el WACC del 8,86 % identificado en el estudio del IDU, la capacidad económica del proyecto no se limitaría a la inversión de $2,588 billones inicialmente identificada. Bajo un escenario central en el que el 45 % de los ingresos brutos se convierte en flujo libre después de cubrir operación, mantenimiento, reposiciones, administración e impuestos, el valor presente disponible permitiría soportar inversiones totales cercanas a $6,37 billones.

Esto representa una capacidad aproximada de $3,78 billones en obras adicionales. Por tanto, la Veeduría considera técnicamente razonable exigir al proponente un programa integral de inversiones de al menos $5,6 billones y procurar una estructuración cercana a $6–$6,5 billones, antes de reconocer un plazo concesional de treinta años y entregar el flujo de los siete peajes existentes. Esta estimación debe validarse mediante la publicación y auditoría del modelo financiero oficial, pero demuestra que existe margen económico significativo para incorporar las obras estructurales, territoriales, ambientales y de seguridad vial que actualmente hacen falta en el corredor.

La conclusión central es sencilla: con esos recaudos, aceptar únicamente $2,588 billones en inversiones sería financieramente muy favorable para el proponente y probablemente insuficiente para el territorio; el debate debería partir de exigir, como mínimo, otros $3 billones en obras verificables y plenamente presupuestadas.

 

XIX.               CÁLCULO DE LA REDUCCIÓN POSIBLE DE LOS PEAJES

Con los supuestos utilizados en la Auditoría Financiera Ciudadana, es posible estimar qué porcentaje del recaudo actual sería estrictamente necesario para financiar una inversión de $2,58 billones durante treinta años, remunerando el capital a una tasa equivalente al WACC de referencia del IDU del 8,86 %.

El resultado es contundente:

Los peajes podrían reducirse aproximadamente entre un 72 % y un 77 %, dependiendo de los costos reales de operación y mantenimiento.

En un escenario central, la reducción estimada sería cercana al:

74 %

Esto significa que, bajo los supuestos del ejercicio, los usuarios solo tendrían que pagar aproximadamente el 26 % del recaudo actualmente proyectado para financiar la inversión de $2,58 billones, cubrir costos operativos estimados y reconocer una rentabilidad equivalente al WACC del 8,86 %.

 

1. Supuestos del cálculo

El ejercicio parte de los siguientes datos:

• Inversión total: $2,58 billones.
• Plazo: 30 años.
• Recaudo proyectado actual: $40,8 billones.
• Recaudo promedio anual: $1,36 billones.
• Tasa de descuento o rentabilidad de referencia: 8,86 % anual.
• Flujo uniforme durante treinta años.
• Costos de operación y mantenimiento estimados entre el 20 % y el 35 % del recaudo.

El factor de valor presente de una anualidad de treinta años descontada al 8,86 % es aproximadamente 10,40.

Para que el valor presente del flujo neto sea equivalente a la inversión de $2,58 billones, el proyecto necesitaría generar un flujo neto anual aproximado de:

[
\frac{2,58}{10,40}=0,248\ \text{billones anuales}
]

Es decir, aproximadamente:

$248.000 millones netos por año.

 

2. Escenarios de reducción

Escenario	Costos operativos estimados	Recaudo bruto anual requerido	Porcentaje del recaudo actual	Reducción posible
Optimista	20 %	$310.000 millones	22,8 %	77,2 %
Central	30 %	$354.000 millones	26,1 %	73,9 %
Conservador	35 %	$382.000 millones	28,1 %	71,9 %

La conclusión más razonable para el informe sería utilizar el escenario central:

Con costos de operación, mantenimiento, administración y reposiciones equivalentes al 30 % del recaudo, los siete peajes podrían reducirse aproximadamente en un 74 % y aun así financiar una inversión de $2,58 billones durante treinta años, remunerada a una tasa de referencia del 8,86 %.

En ese escenario, el recaudo total nominal durante treinta años bajaría de $40,8 billones a aproximadamente $10,63 billones.

 

3. ¿Qué significaría para las tarifas?

Aplicando una reducción uniforme del 74 %, una tarifa hipotética se transformaría así:

Tarifa actual	Tarifa aproximada con reducción del 74 %
$10.000	$2.600
$15.000	$3.900
$18.000	$4.680
$20.000	$5.200
$25.000	$6.500

Esto no significa que todas las tarifas deban reducirse exactamente en la misma proporción. La ANI podría adoptar esquemas diferenciados según categoría vehicular, costos de operación, tráfico pesado, tarifas sociales y ubicación de cada estación.

Pero el ejercicio demuestra el orden de magnitud del desequilibrio entre el recaudo proyectado y la inversión identificada.

 

¿En cuánto podrían reducirse los siete peajes?

La Auditoría Financiera Ciudadana realizó un ejercicio adicional para establecer qué proporción del recaudo proyectado sería realmente necesaria si la nueva concesión mantuviera un plazo de treinta años, pero limitara su inversión efectiva a aproximadamente $2,58 billones.

Tomando como referencia un recaudo bruto proyectado de $40,8 billones, equivalente a un promedio anual de $1,36 billones, y aplicando una tasa de descuento del 8,86 %, correspondiente al WACC de referencia utilizado en el estudio del Instituto de Desarrollo Urbano, se estimó el flujo necesario para recuperar la inversión y remunerar el capital durante los treinta años del contrato.

El cálculo muestra que el proyecto requeriría generar un flujo neto aproximado de $248.000 millones anuales. Al incorporar costos de operación, mantenimiento, administración y reposiciones equivalentes al 30 % del recaudo, el ingreso bruto necesario ascendería aproximadamente a $354.000 millones por año.

Esta cifra representa apenas el 26 % del recaudo promedio anual actualmente proyectado.

En consecuencia, bajo este escenario central, las tarifas de los siete peajes podrían reducirse aproximadamente en un:

74 %

y aun así existirían recursos suficientes, en valor presente, para financiar una inversión de $2,58 billones y reconocer una rentabilidad equivalente al WACC del 8,86 %.

Incluso bajo un escenario más conservador, en el cual los costos de operación y mantenimiento alcanzaran el 35 % del recaudo, la reducción posible sería cercana al 72 %. En un escenario de mayor eficiencia operacional, con costos equivalentes al 20 %, la reducción podría aproximarse al 77 %.

Por tanto, la Auditoría concluye que, si el proyecto conserva una inversión de apenas $2,58 billones y un plazo de treinta años, existen únicamente dos alternativas razonables desde el punto de vista del interés público:

o se reduce sustancialmente el valor de los peajes, en un rango aproximado entre el 72 % y el 77 %; o se incrementa de manera proporcional el programa de obras hasta aprovechar integralmente la capacidad económica del corredor.

Mantener simultáneamente treinta años de concesión, siete peajes con tarifas cercanas a las actuales y una inversión de solo $2,58 billones produciría, bajo los supuestos examinados, una desproporción económica difícil de justificar.

La cifra exacta deberá determinarse mediante el modelo financiero oficial, incorporando los costos reales, la curva anual de tráfico, la inflación, las reposiciones, los impuestos, la estructura de deuda y el riesgo efectivamente transferido. Sin embargo, la aproximación demuestra que una reducción tarifaria cercana al 74 % constituye un escenario técnicamente defendible para abrir el debate público.

 

XX.                  ESTUDIO COMPARATIVO DE CONCESIONES VIALES

Capacidad razonable de inversión del corredor La Paila–Armenia–Pereira–Manizales

1. Objeto del estudio

El presente análisis busca determinar si una nueva concesión para el corredor La Paila–Armenia–Pereira–Manizales podría estructurarse con inversiones cercanas a $10 o $12 billones, tomando como referencia proyectos viales colombianos de cuarta y quinta generación y la obra recientemente adjudicada entre El Estanquillo y Popayán.

El ejercicio distingue tres conceptos que suelen confundirse:

• CAPEX: inversión física en construcción, ampliación, rehabilitación, predios, redes y obras.
• OPEX: operación, mantenimiento, reposiciones y administración durante la concesión.
• Valor total del proyecto: suma de CAPEX, OPEX y, dependiendo de la fuente, otros componentes financieros o contractuales.

Esta distinción es indispensable porque una concesión anunciada por $10 billones no necesariamente incorpora $10 billones en obras.

 

2. Punto de partida: la capacidad económica de Conexión Centro

La Auditoría Financiera Ciudadana ha utilizado los siguientes datos de referencia:

Variable	Valor
Plazo propuesto	30 años
Peajes existentes	7
Recaudo nominal estimado	$40,8 billones
Recaudo promedio anual	$1,36 billones
Valor presente bruto aproximado, WACC 8,86 %	$14,2 billones
Inversión directa identificada	$2,588 billones
Longitud principal de referencia	68,9–76,7 km

La documentación pública analizada no permitió conocer el modelo financiero integral, el CAPEX por unidad funcional, el OPEX, el VPN, la TIR ni el WACC oficial de la IP. Por tanto, las cifras anteriores son estimaciones ciudadanas y no sustituyen el modelo contractual.

La propia ponencia sostiene que el corredor cuenta con siete fuentes de recaudo maduras y con una demanda consolidada, pero que todavía tiene dobles calzadas incompletas, variantes pendientes, accesos municipales insuficientes, problemas geológicos, cuellos de botella y soluciones metropolitanas sin ejecutar.

 

3. Comparación con proyectos nacionales

3.1. El Estanquillo–Popayán

En marzo de 2026, el Gobierno nacional adjudicó el proyecto El Estanquillo–Popayán por aproximadamente $8,8 billones.

El alcance anunciado incluye:

·        101 kilómetros de intervención;

·        más de 60 kilómetros de doble calzada;

·        14 túneles;

·        más de 100 puentes;

·        $85.000 millones para 36,5 kilómetros de vías terciarias.

Esto equivale, de manera meramente referencial, a aproximadamente:

[\frac{8,8}{101}=0,0871\ \text{billones por kilómetro}]

Es decir: $87.100 millones por kilómetro intervenido

No obstante, este proyecto no debe considerarse un comparable financiero perfecto de Conexión Centro. Su elevado valor se explica, en buena parte, por la construcción de túneles, puentes y nueva doble calzada en una topografía especialmente compleja. Además, debe verificarse en los documentos contractuales qué porción corresponde estrictamente a obra, financiación, gestión predial, ambiental y demás componentes. (Mintransporte)

La comparación sí demuestra algo importante: Colombia ya está estructurando proyectos regionales individuales cercanos a $9 billones cuando las necesidades técnicas y territoriales justifican esa escala.

 

3.2. Buga–Loboguerrero–Buenaventura

El corredor 5G Buga–Buenaventura constituye un referente especialmente relevante porque forma parte del mismo eje nacional Bogotá–Buenaventura.

La ANI reportó para este proyecto:

·        longitud aproximada: 128 km;

·        CAPEX actualizado: $4,6 billones;

·        OPEX actualizado: $2,5 billones;

·        inversión total económica aproximada: $7,1 billones.

La inversión física por kilómetro sería:

[\frac{4,6}{128}=0,0359\ \text{billones/km}]

Aproximadamente: $35.900 millones de CAPEX por kilómetro

Si se suman CAPEX y OPEX:

[\frac{7,1}{128}=0,0555\ \text{billones/km}]

Aproximadamente: $55.500 millones por kilómetro

Este proyecto tiene una particularidad fundamental: la ANI separa expresamente la inversión en obra —$4,6 billones— del OPEX —$2,5 billones—. Esa separación debería exigirse también para cualquier nueva estructuración del corredor del Eje Cafetero. (Portal ANI)

 

3.3. Accesos Norte Fase II

Accesos Norte II comprende apenas 17,96 kilómetros, pero su CAPEX actualizado fue reportado alrededor de $1,7 billones.

Esto equivale aproximadamente a:

[\frac{1,7}{17,96}=0,0947\ \text{billones/km}]

Es decir: $94.700 millones por kilómetro

El elevado costo unitario se explica por tratarse de infraestructura metropolitana compleja, con alto valor predial, interferencias urbanas, puentes, intersecciones, ampliaciones y articulación con sistemas de transporte público.

El ejemplo demuestra que la extensión vial no determina por sí sola el valor de una concesión. Los proyectos urbanos y metropolitanos pueden tener costos unitarios mucho mayores que los corredores rurales. (Portal ANI)

Esto resulta especialmente relevante para el Eje Cafetero porque buena parte de sus faltantes no consiste solamente en pavimentar carretera, sino en resolver:

·        la movilidad metropolitana de Armenia;

·        los accesos a Pereira;

·        variantes urbanas;

·        intercambiadores;

·        vías de servicio;

·        pasos peatonales;

·        conexiones logísticas;

·        estabilización de zonas de alta montaña.

 

3.4. Nueva Malla Vial del Valle del Cauca: Cali–Palmira

La primera concesión 5G, Nueva Malla Vial del Valle del Cauca, comprendió cerca de 310 kilómetros.

Su CAPEX inicialmente se estimó en $1,22 billones a precios de diciembre de 2020 y posteriormente fue reportado por la ANI alrededor de $2,28 billones a precios de diciembre de 2023. (Portal ANI)

Con la cifra actualizada:

[\frac{2,28}{310}=0,00735\ \text{billones/km}]

Es decir: $7.350 millones por kilómetro

El valor unitario es mucho menor porque una proporción considerable del proyecto corresponde a rehabilitación, puesta a punto, operación y mantenimiento de vías existentes, y no a la construcción generalizada de túneles, viaductos o nuevas autopistas.

Esto confirma que comparar solamente “billones por kilómetro” puede inducir a error si no se distingue entre:

·        nueva calzada;

·        mejoramiento;

·        rehabilitación;

·        operación;

·        mantenimiento;

·        túneles;

·        puentes;

·        infraestructura urbana.

 

3.5. Pacífico 1

Conexión Pacífico 1 fue estructurada inicialmente con una inversión cercana a $1,94 billones para 46 kilómetros, incluyendo dos túneles de aproximadamente 4,1 y 1,5 kilómetros, además de doble calzada y obras de alta montaña. (Portal ANI)

Su relación inicial era cercana a:

[\frac{1,94}{46}=0,0422\ \text{billones/km}]

Aproximadamente:  $42.200 millones por kilómetro, en precios históricos de estructuración.

Actualizar esa cifra a precios actuales elevaría considerablemente el valor equivalente, por lo que no debe compararse directamente sin aplicar índices de precios de construcción.

 

3.6. Pacífico 3

Pacífico 3 fue concebido con una inversión inicial de aproximadamente $1,18 billones, para una red de alta montaña que incluía puentes, túneles, variantes y la conexión con Autopistas del Café. (Portal ANI)

Este proyecto muestra nuevamente que los valores históricos deben actualizarse antes de compararlos con cifras de 2026. Además, el costo promedio por kilómetro se reduce cuando el alcance incluye largas extensiones de rehabilitación y mantenimiento, frente a proyectos concentrados en infraestructura nueva.

 

4. Matriz comparativa

Las cifras se presentan en pesos de distintos años y con alcances diferentes. Por ello, la comparación es indicativa, no contractual.

Proyecto	Longitud aproximada	CAPEX o inversión anunciada	OPEX conocido	Indicador aproximado
El Estanquillo–Popayán	101 km	$8,8 billones*	No discriminado en la fuente consultada	$87.100 millones/km
Buga–Buenaventura	128 km	$4,6 billones	$2,5 billones	$35.900 millones CAPEX/km
Accesos Norte II	17,96 km	$1,7 billones	No incluido en esta cifra	$94.700 millones/km
Cali–Palmira	310 km	$2,28 billones	No comparado	$7.350 millones/km
Pacífico 1	46 km	$1,94 billones históricos	No comparado	$42.200 millones/km históricos
IP Conexión Centro	68,9–76,7 km	$2,588 billones identificados	No publicado	$33.700–$37.600 millones/km
IP Conexión Centro, valor global anunciado	68,9–76,7 km	$5,18 billones**	No desagregado	$67.500–$75.200 millones/km

* En el caso Estanquillo–Popayán, la fuente pública consultada lo presenta como inversión total del proyecto; no debe equipararse automáticamente a CAPEX puro.

** La documentación pública analizada no permitió establecer cuánto de los $5,18 billones correspondía a CAPEX, OPEX, financiación u otros componentes.

 

5. ¿Es técnicamente posible exigir inversiones de $10 a $12 billones?

5.1. Desde la comparación física, no es una cifra absurda

Una inversión entre $10 y $12 billones podría ser territorialmente justificable si el proyecto deja de limitarse al corredor básico y se convierte en un verdadero Plan Maestro Regional, incorporando:

·        doble calzada continua;

·        variante metropolitana norte–sur de Armenia;

·        rehabilitación estructural Calarcá–La Paila;

·        solución integral Armenia–Calarcá–La Línea;

·        modernización completa Pereira–Circasia–Armenia;

·        intercambiadores a desnivel;

·        vías de servicio;

·        accesos a Circasia, Filandia, Salento, La Tebaida y El Caimo;

·        corredor logístico El Edén–Zona Franca–Calarcá;

·        nuevas variantes y conexiones regionales;

·        túneles y viaductos;

·        estabilización profunda de taludes;

·        infraestructura ambiental;

·        movilidad peatonal y ciclista;

·        sistemas inteligentes;

·        contingencias geológicas y climáticas;

·        vías complementarias municipales.

Un alcance semejante podría perfectamente alcanzar valores similares o superiores a El Estanquillo–Popayán, especialmente si incluye soluciones metropolitanas, predios urbanos, túneles y viaductos.

Por tanto, $10 a $12 billones puede ser una magnitud razonable como necesidad de infraestructura.

5.2. Pero necesidad de obras no equivale a capacidad de pago

Aquí está la principal limitación financiera.

La Veeduría estimó un valor presente bruto de recaudos cercano a:

$14,2 billones

Si se destinan $10 billones exclusivamente a CAPEX, quedarían:

[14,2-10=4,2\ \text{billones}]

para cubrir en valor presente:

·        operación durante treinta años;

·        mantenimiento rutinario y periódico;

·        grandes reposiciones;

·        administración;

·        impuestos;

·        servicio y costo de la deuda;

·        seguros;

·        atención de riesgos;

·        rentabilidad del capital privado.

Si el CAPEX fuera de $12 billones, quedarían solamente:

[14,2-12=2,2\ \text{billones}]

Eso equivaldría apenas al 15,5 % del valor presente bruto para cubrir todos los demás costos del contrato.

Bajo los supuestos actualmente utilizados, eso parece financieramente muy exigente y probablemente insuficiente.

 

6. Prueba financiera de factibilidad

Escenario de CAPEX por $10 billones

Concepto	Valor presente
Recaudos brutos	$14,2 billones
CAPEX	$10,0 billones
Saldo para OPEX, financiación, impuestos y rentabilidad	$4,2 billones
CAPEX sobre ingresos	70,4 %
Saldo restante	29,6 %

Escenario de CAPEX por $12 billones

Concepto	Valor presente
Recaudos brutos	$14,2 billones
CAPEX	$12,0 billones
Saldo para otros componentes	$2,2 billones
CAPEX sobre ingresos	84,5 %
Saldo restante	15,5 %

La APP Bicentenario utilizaba una proporción de CAPEX sobre ingresos considerablemente menor, aproximadamente entre 32 % y 43 %, dependiendo del escenario.

Por eso, con los peajes y supuestos actuales, $10 o $12 billones de CAPEX privado puro no parece demostrable todavía.

 

7. Cómo sí podría estructurarse un proyecto de $10 a $12 billones

La cifra es viable si se entiende como valor total del Plan Maestro, financiado mediante varias fuentes y no exclusivamente con el flujo actual de los siete peajes.

Alternativa A. CAPEX concesional más OPEX

Un proyecto podría anunciarse, por ejemplo, así:

Componente	Rango
CAPEX de obras	$6,5–$8,0 billones
OPEX y reposiciones	$2,5–$3,5 billones
Valor económico total	$9–$11,5 billones

Bajo esta estructura sería perfectamente posible hablar de una concesión de aproximadamente $10 o $11 billones, pero sería incorrecto decir que todos esos recursos corresponden a obras.

Alternativa B. Cofinanciación pública

Podría estructurarse:

Fuente	Valor ilustrativo
Capacidad concesional respaldada por peajes	$6–$7 billones
Aportes de la Nación	$2–$3 billones
Aportes territoriales, valorización o plusvalía	$0,5–$1 billón
Recursos logísticos, aeroportuarios o ferroviarios	$0,5–$1 billón
Programa total	$9–$12 billones

Este esquema permitiría ejecutar obras que no tienen una rentabilidad directa para el concesionario, pero sí un alto beneficio social, urbano y ambiental.

Alternativa C. Nuevas fuentes de ingreso

También podrían incorporarse:

·        aprovechamientos comerciales y logísticos;

·        áreas de servicio;

·        plataformas de carga;

·        cobros por uso de infraestructura logística;

·        valorización;

·        contribuciones por beneficio;

·        explotación de fibra óptica;

·        generación fotovoltaica;

·        rentas de suelo vinculadas a intercambiadores;

·        recursos derivados de desarrollos aeroportuarios;

·        aportes de grandes generadores de carga.

Estas fuentes no reemplazarían los peajes, pero aumentarían la capacidad financiera.

Alternativa D. Inversión escalonada por fases

El contrato podría comprometer:

·        un CAPEX inicial obligatorio;

·        un segundo paquete condicionado a niveles de tráfico;

·        inversiones adicionales al alcanzarse determinados ingresos;

·        reinversión automática de excedentes;

·        reducción del plazo si se alcanza anticipadamente el ingreso contractual;

·        obras progresivas en lugar de utilidades extraordinarias.

Esto impediría que el crecimiento del tráfico beneficie exclusivamente al concesionario.

 

8. Escenario recomendado por la Auditoría

La Veeduría podría plantear tres niveles:

Nivel	Alcance	Inversión
Mínimo aceptable	Obras básicas y faltantes del corredor	$5–$6 billones de CAPEX
Meta concesional	Transformación vial y metropolitana	$7–$8 billones de CAPEX
Plan Maestro Regional	Vías, logística, ambiente, aeropuertos y conexiones complementarias	$10–$12 billones de inversión total

Esta formulación es más sólida que afirmar que los siete peajes soportan directamente $12 billones en obras.

 

9.Comparación con otras concesiones y posibilidad de un Plan Maestro de $10 a $12 billones

La comparación con proyectos recientes demuestra que la escala financiera inicialmente atribuida a la IP Conexión Centro no representa necesariamente el máximo nivel de inversión que podría justificar el corredor estratégico del Eje Cafetero.

En marzo de 2026 el Gobierno nacional adjudicó el proyecto El Estanquillo–Popayán con una inversión aproximada de $8,8 billones para intervenir 101 kilómetros, construir más de 60 kilómetros de doble calzada, 14 túneles y más de 100 puentes. Por su parte, el proyecto 5G Buga–Buenaventura reporta un CAPEX actualizado cercano a $4,6 billones y un OPEX aproximado de $2,5 billones, para un valor económico conjunto cercano a $7,1 billones. Accesos Norte Fase II, con solamente 17,96 kilómetros, presenta un CAPEX de aproximadamente $1,7 billones debido a la complejidad metropolitana, predial y constructiva de sus intervenciones. (Mintransporte)

Estos precedentes demuestran que el país reconoce escalas de inversión elevadas cuando los proyectos incorporan túneles, viaductos, variantes urbanas, intercambiadores, dobles calzadas, soluciones geotécnicas y corredores metropolitanos.

En consecuencia, no resulta técnicamente desproporcionado proponer para el Eje Cafetero un Plan Maestro Regional con inversiones totales del orden de $10 a $12 billones, siempre que su alcance no se limite al mantenimiento del corredor existente, sino que incorpore la transformación integral de las conexiones Pereira–Circasia–Armenia y Armenia–Calarcá–La Paila, la variante metropolitana de Armenia, el corredor logístico El Edén–Zona Franca–Calarcá, la rehabilitación estructural de las vías existentes, soluciones de alta montaña, accesos municipales, infraestructura ambiental y obras de movilidad regional.

Sin embargo, debe diferenciarse entre el valor total del programa y la inversión física financiable exclusivamente mediante peajes. Bajo la estimación ciudadana de un valor presente bruto de recaudos cercano a $14,2 billones, destinar $10 o $12 billones exclusivamente a CAPEX dejaría un margen reducido para cubrir operación, mantenimiento, reposiciones, impuestos, financiación y rentabilidad. Por esta razón, la viabilidad de dicha escala requeriría combinar los ingresos concesionales con aportes nacionales, fuentes territoriales, instrumentos de captura de valor, aprovechamientos logísticos y mecanismos de reinversión obligatoria de los excedentes generados por el tráfico.

La Veeduría propone, por tanto, distinguir entre una meta concesional de aproximadamente $7 a $8 billones en inversión física y un Plan Maestro Regional de $10 a $12 billones en inversión total, integrado por recursos del contrato de concesión, cofinanciación pública y fuentes complementarias. Esta cifra deberá ser validada mediante un modelo financiero oficial, transparente y auditable, pero representa una escala coherente con la importancia nacional del corredor y con los proyectos que actualmente ejecuta el Estado colombiano.

La discusión pública no debe reducirse a preguntar cuánto está dispuesto a invertir un originador privado. Debe determinar primero cuánto cuesta resolver integralmente las necesidades del territorio y, posteriormente, estructurar las fuentes financieras necesarias para hacerlo posible.

El Eje Cafetero no debe recibir únicamente la concesión que puedan pagar los peajes. Debe recibir la infraestructura que necesita, financiada con todos los instrumentos que el Estado tiene a su alcance.

 

XXI.               PROPUESTA FINAL

Iniciativa pública regional para una nueva concesión del corredor La Paila–Armenia–Pereira–Manizales, con participación privada, recaudo público y reinversión territorial de los excedentes

La terminación del actual contrato y el rechazo de la iniciativa privada Conexión Centro abren una oportunidad excepcional: que la nueva estructuración del corredor no vuelva a nacer del interés económico de un originador particular, sino de una definición pública construida por los departamentos y municipios directamente afectados.

La propuesta consiste en que los gobernadores y alcaldes del área de influencia conformen una alianza pública regional, acuerden el alcance integral de las obras y promuevan ante la Nación una APP de iniciativa pública, en la cual los particulares puedan financiar, construir, operar y mantener la infraestructura, pero sin apropiarse indefinidamente del valor residual producido por los siete peajes.

La idea no es expulsar al sector privado. Es cambiar la relación:

El privado debe ser contratista, financiador y operador eficiente; el Estado y el territorio deben conservar la dirección del proyecto, el recaudo, la información y los excedentes económicos.

 

1. Por qué la iniciativa debe ser pública y regional

La Ley 1508 de 2012 reconoce dos caminos distintos para estructurar una asociación público-privada:

• la iniciativa pública, en la que la entidad estatal define, estructura y licita el proyecto;
• y la iniciativa privada, en la que un particular prepara la propuesta por su cuenta y riesgo y la presenta reservadamente a la entidad competente. (Función Pública)

En una iniciativa privada, el originador suele partir de una pregunta legítima pero limitada:

¿Qué proyecto resulta rentable para el inversionista?

En una iniciativa pública, el Estado puede comenzar por una pregunta diferente:

¿Qué infraestructura necesita la región, cuál es el nivel razonable de inversión y de qué manera debe remunerarse al operador privado sin entregar más recursos de los estrictamente necesarios?

La Ley 1508 define las APP como un instrumento de vinculación de capital privado para proveer bienes y servicios públicos, con asignación de riesgos y pagos vinculados a la disponibilidad y al nivel del servicio. Por tanto, que la iniciativa sea pública no excluye el capital privado: cambia quién fija primero el alcance, las condiciones económicas, los indicadores y los límites de remuneración. (Suin Juriscol)

 

2. La prioridad jurídica correcta

Debe precisarse que no existe una regla automática según la cual una propuesta formulada por gobernadores y alcaldes desplace por sí sola cualquier futura iniciativa privada.

La prioridad debe construirse jurídicamente mediante decisiones públicas previas y coordinadas:

1. declarar el corredor como proyecto estratégico regional;
2. incorporar su estructuración en los instrumentos de planeación y presupuestos correspondientes;
3. celebrar un convenio interadministrativo entre entidades territoriales y Nación;
4. contratar o financiar los estudios de prefactibilidad y factibilidad;
5. registrar y estructurar formalmente el proyecto como iniciativa pública;
6. solicitar que la ANI y el Ministerio de Transporte se abstengan de promover o aceptar una estructuración incompatible mientras se desarrolla la alternativa pública.

La fortaleza jurídica no estaría en una supuesta preferencia abstracta, sino en el principio de planeación, la competencia de las entidades estatales, la existencia de estudios oficiales, la coordinación administrativa y la defensa del interés general.

Una vez la Administración haya definido y estructurado públicamente el corredor, cualquier propuesta privada posterior tendría que ser examinada frente a esa decisión institucional previa y no podría desplazarla simplemente porque ofreciera una solución financieramente atractiva para su originador.

 

3. Quiénes deberían originar la propuesta

La iniciativa debería ser promovida conjuntamente por:

·        Gobernación del Quindío.

·        Gobernación de Risaralda.

·        Gobernación de Caldas.

·        Gobernación del Valle del Cauca.

·        Alcaldías de los municipios atravesados o directamente impactados por el corredor.

·        RAP Eje Cafetero, como instrumento de articulación regional.

·        Ministerio de Transporte.

·        Agencia Nacional de Infraestructura.

·        Instituto Nacional de Vías, en los tramos y competencias que correspondan.

·        Departamento Nacional de Planeación.

Los alcaldes y gobernadores pueden liderar política y técnicamente la propuesta, aportar estudios, recursos, suelo, gestión predial y cofinanciación. Sin embargo, cuando se trate de infraestructura vial nacional, peajes nacionales y corredores actualmente a cargo de la Nación, la decisión contractual no puede adoptarse unilateralmente por las entidades territoriales. Debe vincularse formalmente a la autoridad nacional competente.

Por eso, la fórmula correcta no es una concesión territorial aislada, sino una:

Iniciativa pública regional de estructuración conjunta con la Nación

 

4. Instrumento inicial: convenio interadministrativo regional

El primer paso debería ser la firma de un convenio marco denominado, por ejemplo:

Convenio interadministrativo para la estructuración pública del Plan Maestro Vial del Eje Cafetero y Norte del Valle

Este convenio tendría como objeto:

Aunar capacidades técnicas, administrativas, financieras y territoriales para formular, evaluar y estructurar una iniciativa pública destinada a la construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación y mantenimiento del corredor La Paila–Armenia–Pereira–Manizales y sus conexiones estratégicas.

El convenio debería crear:

·        un comité directivo de gobernadores y alcaldes;

·        una gerencia técnica independiente;

·        un comité ciudadano de seguimiento;

·        una fiducia pública para administrar los recursos de estructuración;

·        un repositorio digital abierto;

·        una mesa permanente con ANI, Ministerio de Transporte y DNP.

 

5. Qué significa que el recaudo sea público

Aquí debe hacerse una precisión fundamental.

En las APP, la Ley 1508 permite remunerar al asociado privado mediante la explotación económica de la infraestructura o del servicio, en las condiciones pactadas. Asimismo, el derecho al recaudo está condicionado al cumplimiento de niveles de disponibilidad y calidad. (Función Pública)

Por tanto, jurídicamente es posible entregar al concesionario el derecho económico sobre parte de los peajes. Pero no es obligatorio entregarle todo el recaudo ni permitirle conservar ilimitadamente todos los excedentes.

La propuesta regional debe separar tres funciones:

Titularidad y política tarifaria

Permanecerían en cabeza pública.

Recaudo material

Podría realizarlo un operador tecnológico especializado, seleccionado competitivamente.

Administración de los recursos

Se efectuaría mediante una fiducia mercantil autónoma de destinación específica, con control público, auditoría permanente y trazabilidad diaria.

El dinero ingresaría directamente a un patrimonio autónomo y no a las cuentas ordinarias del concesionario.

Desde ese patrimonio se pagarían, en orden:

1. operación del sistema de recaudo;
2. operación y mantenimiento vial;
3. servicio de la deuda aprobada;
4. pagos al concesionario por disponibilidad y calidad;
5. reservas para mantenimiento mayor y contingencias;
6. nuevas obras;
7. reducción tarifaria o beneficios para residentes;
8. excedentes para reinversión pública regional.

 

6. El privado no debe quedarse con la utilidad residual del corredor

En un modelo tradicional, el concesionario puede beneficiarse cuando:

·        el tráfico supera las proyecciones;

·        aumenta el recaudo;

·        disminuyen los costos;

·        se difieren obras;

·        se amplía el plazo;

·        se reconocen compensaciones contractuales.

La alternativa propuesta cambia ese incentivo.

El privado recibiría una remuneración contractual suficiente, competitiva y limitada, asociada a:

·        disponibilidad de la vía;

·        cumplimiento de niveles de servicio;

·        seguridad vial;

·        calidad del pavimento;

·        atención de emergencias;

·        ejecución oportuna de obras;

·        mantenimiento;

·        indicadores ambientales y sociales.

La rentabilidad privada no desaparecería. Debe existir para atraer capital, experiencia y financiación.

Lo que desaparecería sería el derecho a apropiarse de manera abierta e ilimitada de todo el crecimiento futuro del recaudo.

Fórmula propuesta

Remuneración privada pactada y limitada; excedente económico público y reinvertible.

El contrato podría establecer una TIR objetivo o una tasa de retorno adjudicada competitivamente. Cuando el inversionista recupere:

·        su inversión reconocida;

·        sus costos eficientes;

·        su financiación;

·        y la rentabilidad contractual,

los excedentes adicionales no incrementarían automáticamente su beneficio.

Pasarían a una cuenta pública para:

·        nuevas obras;

·        mantenimiento extraordinario;

·        reducción de tarifas;

·        estabilización de peajes;

·        tarifas diferenciales;

·        mitigación ambiental;

·        accesos municipales;

·        vías complementarias.

 

7. Mecanismos contractuales para asegurar la utilidad pública

La estructura debería contener, como mínimo, las siguientes cláusulas:

7.1. Cuenta pública de recaudo

Todos los ingresos de peajes, aprovechamientos comerciales, áreas de servicio, fibra óptica, publicidad y demás fuentes ingresarían a una fiducia con destinación específica.

7.2. Tope de remuneración privada

El concesionario recibiría únicamente la remuneración definida en la licitación, ajustada por riesgos efectivamente asumidos y por niveles de servicio.

7.3. Participación pública en sobreingresos

Cuando el recaudo real supere el escenario base, el excedente se distribuiría progresivamente a favor del fondo público regional.

Un ejemplo ilustrativo:

Sobreingreso frente al modelo base	Destino público
Hasta 5 %	50 %
Entre 5 % y 10 %	70 %
Superior al 10 %	90 % o 100 %

La proporción definitiva debe resultar del modelo financiero y del análisis de riesgos.

7.4. Terminación por ingreso o rentabilidad alcanzada

El contrato no debería durar automáticamente treinta años si el inversionista recupera antes el ingreso requerido o la rentabilidad pactada.

Al alcanzarse el umbral contractual:

• termina anticipadamente la concesión;
• se reducen los peajes;
• o el recaudo restante pasa íntegramente a inversión pública.

7.5. Reinversión automática

Todo excedente anual no comprometido debe financiar un banco previamente aprobado de obras regionales.

7.6. Información pública en tiempo real

Se publicaría diariamente:

·        vehículos por categoría;

·        recaudo bruto;

·        evasión;

·        costos del recaudo;

·        pagos al concesionario;

·        deuda;

·        obras pagadas;

·        saldo fiduciario;

·        excedentes;

·        proyecciones actualizadas.

 

8. El recaudo de peajes debe conservar su destinación vial

El artículo 21 de la Ley 105 de 1993 regula las tasas, tarifas y peajes de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación y vincula estos recursos con la construcción y conservación de la infraestructura. (Suin Juriscol)

Por eso la propuesta no consiste en trasladar los peajes al gasto general de gobernaciones o alcaldías.

El recaudo debe permanecer afectado a:

·        construcción;

·        rehabilitación;

·        operación;

·        mantenimiento;

·        seguridad vial;

·        reposición;

·        y obras directamente vinculadas al corredor y a su área funcional.

La utilidad sería “pública” no porque pudiera gastarse libremente en cualquier propósito, sino porque el excedente quedaría bajo control estatal y volvería a la infraestructura y a las comunidades que pagan los peajes.

 

9. Modelo institucional recomendado

La mejor fórmula no sería crear de inmediato una empresa pública que construya directamente todas las obras. Eso podría trasladar al Estado riesgos técnicos y financieros que un contratista especializado puede asumir mejor.

Se propone una estructura de cuatro niveles:

Nivel 1. Autoridad pública concedente

ANI o la entidad pública competente, con participación institucional de los departamentos y municipios.

Nivel 2. Fondo fiduciario público regional

Recibe y administra todo el recaudo.

Nivel 3. Concesionario privado

Financia, construye, opera y mantiene bajo contrato.

Nivel 4. Control territorial y ciudadano

Gobernadores, alcaldes, órganos de control, veedurías, universidades y ciudadanía vigilan el modelo financiero, el recaudo y las obras.

Así, el sector privado permanece dentro del proyecto, pero no controla unilateralmente:

·        la definición de las obras;

·        la totalidad del flujo de peajes;

·        la información;

·        el plazo;

·        ni los excedentes.

 

10. Alcance obligatorio de la iniciativa pública

La propuesta no debería limitarse a repetir el corredor rechazado. Debe partir de un Plan Maestro Regional de $10 a $12 billones, sujeto a estudios, que incluya al menos:

·        culminación de la doble calzada Pereira–Circasia–Armenia;

·        accesos seguros a Circasia, Filandia y Salento;

·        variante metropolitana de Armenia;

·        conexiones Armenia–Calarcá–La Línea;

·        rehabilitación integral Calarcá–La Paila;

·        corredor El Edén–Zona Franca–La Tebaida–Calarcá;

·        soluciones de estabilidad geológica;

·        intercambiadores y retornos;

·        vías de servicio;

·        puentes y pasos peatonales;

·        infraestructura ciclista;

·        mitigación del ruido;

·        protección hídrica y ambiental;

·        sistemas inteligentes de transporte;

·        obras complementarias municipales.

Después de definir ese universo de necesidades, el estructurador establecería:

·        qué puede financiar la concesión;

·        qué requiere aportes públicos;

·        qué puede ejecutarse por fases;

·        y qué sobreingresos futuros activarían nuevas obras.

 

11. Ruta administrativa propuesta

Primera fase: acuerdo político regional

Los gobernadores y alcaldes suscriben una declaración conjunta solicitando la estructuración pública del corredor.

Segunda fase: acto administrativo territorial

Cada gobernación y municipio adopta una manifestación institucional de respaldo e incorpora el proyecto en sus instrumentos de planeación.

Tercera fase: convenio con la Nación

Se celebra un convenio con Ministerio de Transporte, ANI, Invías y DNP.

Cuarta fase: estructuración independiente

Se contrata una banca de inversión o estructurador mediante concurso público, sin vinculación con futuros proponentes.

Quinta fase: estudios integrales

Se elaboran:

·        estudios de tráfico;

·        ingeniería;

·        geología;

·        predios;

·        ambiente;

·        riesgos;

·        capacidad de pago;

·        OPEX;

·        CAPEX;

·        modelo tarifario;

·        evaluación socioeconómica;

·        comparación entre obra pública y APP.

Sexta fase: audiencia regional

Antes de cerrar el modelo se realizan audiencias en Quindío, Risaralda, Caldas y Valle del Cauca.

Séptima fase: licitación pública

El proyecto se adjudica mediante competencia abierta.

Ganaría no solamente quien pida menor aporte público, sino quien ofrezca la mejor combinación de:

·        mayor inversión;

·        menor tarifa;

·        menor rentabilidad exigida;

·        menor plazo;

·        mejores niveles de servicio;

·        mayor participación pública en excedentes.

 

12. Solicitud concreta a gobernadores y alcaldes

Propuesta de decisión regional

Se solicita a los gobernadores de Quindío, Risaralda, Caldas y Valle del Cauca, así como a los alcaldes de los municipios del corredor:

1. Conformar una mesa regional de estructuración pública.
2. Suscribir un convenio interadministrativo para preparar el Plan Maestro Vial.
3. Solicitar formalmente a la ANI y al Ministerio de Transporte que la próxima concesión sea estructurada como iniciativa pública.
4. Exigir que no se transfiera al concesionario la totalidad del recaudo ni de los sobreingresos.
5. Crear una fiducia pública receptora de todos los ingresos del proyecto.
6. Establecer una rentabilidad privada limitada y competitiva.
7. Destinar los excedentes a obras, reducción tarifaria y beneficios para las comunidades.
8. Incorporar cláusulas de terminación anticipada cuando se alcance el ingreso o la rentabilidad contractual.
9. Publicar íntegramente el modelo financiero.
10. Garantizar participación ciudadana desde la prefactibilidad y no únicamente cuando el contrato esté prácticamente definido.

 

13. Una concesión originada por el territorio

El rechazo de la IP Conexión Centro no debe conducir a esperar pasivamente una nueva propuesta privada. Corresponde a los gobernadores y alcaldes de los departamentos y municipios atravesados por el corredor asumir el liderazgo político y promover, junto con la Nación, una iniciativa pública regional.

Esta alternativa no pretende excluir a los inversionistas, constructores, operadores o financiadores privados. Su experiencia y capital pueden seguir siendo fundamentales. Lo que debe modificarse es el punto de partida y la distribución del valor económico.

El particular puede construir, financiar, operar y mantener. Puede recibir una remuneración justa y competitiva por el capital aportado, los riesgos asumidos y los resultados obtenidos. Pero la carretera, los peajes, la información, la política tarifaria y los excedentes pertenecen al interés público.

La nueva estructuración debe garantizar que todo recaudo ingrese a una fiducia transparente; que el concesionario sea pagado por disponibilidad, calidad y cumplimiento; que su rentabilidad tenga límites verificables; y que los ingresos superiores a los necesarios para cubrir inversión, operación, deuda y remuneración sean destinados a nuevas obras, reducción de tarifas y beneficios territoriales.

No se propone reemplazar el monopolio privado por una administración pública ineficiente. Se propone una alianza moderna:

Estado fuerte en la planeación, el control y el recaudo; sector privado eficiente en la financiación, construcción, operación y mantenimiento.

Los siete peajes no pueden seguir tratándose como una renta entregada anticipadamente al originador de turno. Son un activo económico regional construido durante décadas por los usuarios.

Por eso, la nueva concesión debe nacer del territorio, estructurarse públicamente, licitarse competitivamente y operar bajo una regla simple:

Rentabilidad privada razonable; recaudo, excedentes y utilidad social para la región.

Los gobernadores y alcaldes no deben limitarse a acompañar el proyecto que otro les presente. Deben definir el proyecto que sus territorios necesitan y convocar al sector privado para ejecutarlo bajo condiciones públicas.

El sector privado debe participar, pero la renta del corredor debe volver al corredor.

Los peajes deben financiar las obras, no convertirse en una utilidad sin límite.

Treinta años de peajes merecen una concesión originada por el territorio, controlada por lo público y ejecutada con la mejor capacidad privada.

 

XXII.             CONCLUSIÓN GENERAL DE LA AUDITORÍA

La comparación entre el Contrato de Concesión No. 0113, la APP Vías Bicentenario, la IP Conexión Centro y otros proyectos concesionales recientes del país permite concluir que el corredor La Paila–Armenia–Pereira–Manizales posee una importancia estratégica, una demanda consolidada y una capacidad económica muy superiores a las reflejadas en una propuesta limitada a inversiones cercanas a $2,58 billones.

La evolución de las iniciativas demuestra que el corredor no requiere únicamente conservación, rehabilitación o algunas obras aisladas. Necesita una transformación integral que resuelva los faltantes acumulados durante décadas: dobles calzadas inconclusas, accesos municipales inseguros, variantes urbanas, intercambiadores, vías de servicio, corredores logísticos, problemas geotécnicos, conexiones metropolitanas, infraestructura ambiental y soluciones de seguridad vial.

Los ejercicios financieros realizados por la Veeduría, construidos a partir de la información pública disponible, indican que los siete peajes existentes representan un activo económico de gran magnitud. Aunque la ausencia del modelo financiero oficial impide fijar una cifra definitiva, los análisis de recaudo, valor presente, estructura de costos y comparación con otras concesiones justifican que la nueva estructuración evalúe una capacidad aproximada de entre $7 y $10 billones en inversión física, dentro de un Plan Maestro Regional que podría alcanzar una escala total aún mayor mediante aportes públicos, fuentes complementarias y reinversión de excedentes.

Este rango no se presenta como una conclusión contractual definitiva, sino como una hipótesis técnica que debe ser sometida a verificación mediante estudios independientes, transparentes y auditables. La principal conclusión financiera de esta Auditoría no consiste en afirmar anticipadamente una cifra inmodificable, sino en demostrar que la inversión identificada en la IP rechazada no puede aceptarse como el límite económico natural del corredor.

La comparación con proyectos como El Estanquillo–Popayán, Buga–Buenaventura, Accesos Norte II, la Nueva Malla Vial del Valle del Cauca y las concesiones del Pacífico demuestra que el Estado colombiano estructura inversiones de gran escala cuando las condiciones técnicas, territoriales y estratégicas lo justifican. También demuestra que la longitud de una vía no es el único factor determinante de su costo: deben considerarse la topografía, los túneles, los viaductos, los predios, las intervenciones urbanas, los riesgos geológicos, el tráfico, el nivel de servicio y el alcance real de las obras.

No obstante, la Auditoría encontró una diferencia preocupante en materia de transparencia. La APP Vías Bicentenario permitió conocer indicadores relevantes de su estructura económica, mientras que la documentación pública de la IP Conexión Centro no ofreció un nivel equivalente de desagregación sobre CAPEX, OPEX, mantenimiento, reposiciones, financiación, impuestos, matriz de riesgos, TIR, VPN, WACC, ingresos esperados, remuneración del capital y distribución territorial de las inversiones.

Esta carencia impide que la ciudadanía, las autoridades territoriales y los organismos de control puedan verificar de manera independiente:

• cuánto se recaudaría realmente durante la concesión;

·        cuánto costaría operar y mantener el corredor;

·        cuánto se destinaría a obras;

·        cuánto correspondería a costos financieros;

·        cuál sería la rentabilidad del inversionista;

·        qué riesgos asumiría efectivamente el particular;

·        y qué proporción de los excedentes volvería al territorio.

Por esta razón, todo proyecto financiado principalmente con peajes debe estar sometido a un estándar reforzado de transparencia financiera y contractual. Antes de cualquier adjudicación deben publicarse, como mínimo:

·        el modelo financiero integral;

·        el flujo de caja anual;

·        la desagregación completa del CAPEX y el OPEX;

·        los costos de mantenimiento rutinario, periódico y de reposición;

·        la estructura de deuda y capital;

·        la matriz de riesgos;

·        la TIR del proyecto y del inversionista;

·        el VPN y el WACC;

·        los escenarios de tráfico y recaudo;

·        el presupuesto por unidades funcionales;

·        la localización territorial de las inversiones;

·        y los mecanismos de distribución de sobreingresos.

Pero la conclusión de esta Auditoría no se limita a exigir mayor información. También propone cambiar el origen y la gobernanza de la futura concesión.

El rechazo de la IP Conexión Centro debe conducir a que los gobernadores de Quindío, Risaralda, Caldas y Valle del Cauca, junto con los alcaldes de los municipios atravesados por la vía, promuevan ante la Nación una iniciativa pública regional para la estructuración del nuevo corredor.

No se propone excluir al sector privado. Los constructores, operadores, bancos e inversionistas pueden seguir desempeñando un papel fundamental en la financiación, ejecución, operación y mantenimiento de las obras. Lo que debe modificarse es la distribución del poder económico y contractual.

La región y el Estado deben definir primero:

·        cuáles obras son necesarias;

·        cuál es la inversión mínima aceptable;

·        cuál es la tarifa razonable;

·        cuál debe ser el plazo;

·        qué rentabilidad puede reconocerse;

·        y cómo se repartirán los excedentes.

Después, el sector privado deberá competir para ejecutar ese mandato público.

La fórmula propuesta es clara:

Planeación pública, competencia privada, recaudo transparente y excedentes reinvertidos en el territorio.

Todo el recaudo debería ingresar a una fiducia o patrimonio autónomo con destinación específica, trazabilidad permanente y control público. Desde allí se pagarían la operación, el mantenimiento, el servicio de la deuda y la remuneración contractual del concesionario.

La rentabilidad privada debe ser suficiente para atraer capital y experiencia, pero también razonable, conocida y limitada. Cuando el concesionario haya recuperado su inversión, sus costos eficientes, su financiación y la rentabilidad pactada, los ingresos adicionales no deberían transformarse automáticamente en utilidades privadas indefinidas.

Los sobreingresos derivados del crecimiento del tráfico deben destinarse prioritariamente a:

·        nuevas obras;

·        reducción o estabilización de tarifas;

·        tarifas diferenciales para residentes;

·        mantenimiento extraordinario;

·        seguridad vial;

·        protección ambiental;

·        accesos municipales;

·        y mejoramiento de las conexiones regionales.

La nueva concesión también debe incorporar mecanismos de terminación anticipada o reducción tarifaria cuando se alcance antes de tiempo el ingreso o la rentabilidad contractual.

En síntesis, la Auditoría concluye que el corredor del Eje Cafetero no debe ser nuevamente estructurado como una simple oportunidad de explotación privada de siete peajes maduros. Debe convertirse en un verdadero proyecto público de transformación regional.

La discusión no puede reducirse a cuánto está dispuesto a invertir un originador privado. Debe comenzar por establecer cuánto cuesta resolver las necesidades del territorio y cuál es la combinación más eficiente de peajes, capital privado, aportes públicos y fuentes complementarias para financiarlas.

El sector privado puede construir, financiar, operar y mantener. Pero la política tarifaria, la información, el control del recaudo y el destino de los excedentes deben permanecer subordinados al interés general.

Participación privada, sí; apropiación ilimitada de la renta vial, no.

Rentabilidad razonable para el inversionista; excedentes y utilidad social para la región.

El privado puede operar el corredor, pero la renta del corredor debe volver al corredor.

Treinta años de peajes merecen entre siete y diez billones de inversión física, si los estudios oficiales así lo confirman.

Treinta años de peajes merecen una concesión originada por el territorio, estructurada con transparencia, controlada por lo público y ejecutada con la mejor capacidad privada.

 

XXIII.          NOTIFICACIONES

Recibiré respuesta en el correo electrónico veeduriaarmeniayquindio@gmail.com

Atentamente,

 

 

 

Luis Alberto Vargas Ballén

CC 1849088

Veedor Ciudadano Ambiental y Urbanístico
Veeduría Cívica Armenia y Quindío

 

 

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[1] Metodología similar a la utilizada por la Contraloría General de la República, el Banco Mundial y la INTOSAI (Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores)