Valorización Nacional en el Eje Cafetero: Un proyecto que difícilmente supera un juicio de legalidad y constitucionalidad
Un proyecto que difícilmente supera un juicio de legalidad y constitucionalidad
Por Luis Alberto Vargas Ballén.
Director Corpociser.
Como ciudadano, considero que el denominado "Paquete de Obras Eje Cafetero" presenta deficiencias metodológicas y jurídicas de tal magnitud que difícilmente resistiría un juicio riguroso de legalidad y constitucionalidad ante el Consejo de Estado.
El problema no radica únicamente en que se hayan incluido municipios que, conforme a los artículos 239 a 254 de la Ley 1819 de 2016 y al Decreto 1625 de 2016, no acreditan un beneficio predial directo derivado de una obra específica.
El problema es mucho más profundo: la metodología utilizada carece de un criterio técnico uniforme para definir dónde comienza y dónde termina la zona de influencia, sustituyendo el análisis predial exigido por la ley por un concepto "inventado" amplio y variable de "corredor regional".
Las inconsistencias son evidentes.
Cuando resulta conveniente ampliar la base gravable, el INVÍAS sostiene que existe un corredor único cuyos beneficios son conjuntos, indirectos y regionales; pero cuando esa misma lógica conduciría a incluir municipios como Manizales, Chinchiná, Ibagué, La Tebaida, Marsella, Belalcázar, Viterbo, Obando o Toro, la metodología cambia sin explicación suficiente y se exige un estándar mucho más estricto de beneficio directo.
Es decir, el concepto de beneficio no permanece constante, sino que se adapta según el resultado que se pretende obtener.
Una actuación administrativa que modifica el criterio técnico según el municipio analizado no satisface el deber de motivación objetiva que exige el derecho administrativo. Si la conectividad regional, la integración logística, el turismo o los beneficios económicos indirectos justifican la inclusión de unos municipios, esos mismos criterios debieron aplicarse de manera homogénea a todos los municipios con características equivalentes. Si, por el contrario, la ley exige demostrar el beneficio directo sobre los inmuebles, entonces esa exigencia debió observarse con el mismo rigor para todos los predios incorporados a la contribución. Lo que el ordenamiento jurídico no permite es alternar entre ambos criterios según convenga al resultado fiscal.
En consecuencia, la delimitación de la zona de influencia no aparece sustentada en una regla técnica única, verificable y reproducible, sino en una combinación de criterios cuya aplicación resulta selectiva y, en algunos casos, contradictoria. Ello compromete principios esenciales del Estado de Derecho, como la igualdad, la seguridad jurídica, la interdicción de la arbitrariedad administrativa, la proporcionalidad, la equidad tributaria y el principio de legalidad tributaria, pues la determinación de los sujetos pasivos deja de depender de un método objetivo y pasa a descansar en decisiones cuya motivación no resulta consistente con el propio marco normativo invocado por la administración.
Desde esa perspectiva, mi conclusión es clara: el acto administrativo no solo enfrenta cuestionamientos sobre la inclusión o exclusión de determinados municipios, sino sobre la validez misma de la metodología empleada para construir la zona de influencia. Si el beneficio que justifica la Contribución Nacional de Valorización no puede delimitarse mediante criterios técnicos uniformes, verificables y compatibles con la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 1625 de 2016, entonces se debilita el presupuesto jurídico que legitima el gravamen. Por ello, estimo que existen fundamentos serios para sostener que este proyecto, en su configuración actual, no supera un examen estricto de constitucionalidad y legalidad ante la jurisdicción contencioso-administrativa, particularmente por la posible vulneración de los principios de legalidad, igualdad, razonabilidad, motivación suficiente y debido proceso administrativo que deben regir toda actuación tributaria del Estado.
¿Puede el Estado convertir varios proyectos en un solo corredor para cobrar valorización? La Ley dice que no
La Contribución Nacional de Valorización no fue concebida por el legislador como un mecanismo general de financiación de grandes corredores de infraestructura. La Ley 1819 de 2016, en sus artículos 239 a 254, establece un principio mucho más preciso: la contribución recae sobre el beneficio adquirido por los inmuebles como consecuencia de la ejecución de un proyecto de infraestructura. El Decreto 1625 de 2016, que desarrolla esta normativa, mantiene esa misma lógica al exigir que la zona de influencia se delimite exclusivamente hasta donde pueda demostrarse técnicamente la existencia de dicho beneficio.
La metodología legal es clara y no admite atajos:
Proyecto de infraestructura → Beneficio demostrable → Zona de influencia → Predios beneficiados → Distribución de la contribución.
Esta secuencia tiene profundas implicaciones jurídicas. La ley nunca autoriza partir de un "megacorredor" conformado por múltiples proyectos, ejecutados en distintos departamentos, con contratos independientes y diferentes estados de avance, para posteriormente extender una única zona de influencia sobre cientos de kilómetros y miles de predios. Por el contrario, exige que cada proyecto genere un beneficio verificable y que únicamente los inmuebles favorecidos por ese beneficio puedan ser llamados a contribuir.
Desde esa perspectiva, la delimitación técnica de la zona de influencia debería realizarse obra por obra, no mediante una agregación artificial de corredores.
Si el análisis respetara estrictamente la Ley 1819 y su reglamentación, el resultado sería muy distinto al adoptado por el INVÍAS.
- El Cruce de la Cordillera Central tendría como zona de influencia principal a Cajamarca, Calarcá, algunas veredas de Salento y, eventualmente, sectores orientales de Armenia;
- La segunda calzada Calarcá–Armenia beneficiaría directamente a Calarcá y Armenia;
- El tramo Armenia–Montenegro alcanzaría principalmente a Armenia, Montenegro y los predios contiguos al corredor;
- Montenegro–Quimbaya favorecería a esos dos municipios;
- Quimbaya–Alcalá comprendería únicamente esos territorios;
- Alcalá–Cartago tendría incidencia sobre Alcalá y Cartago;
- Mientras que Vías del Samán debería analizarse por cada uno de sus tramos localizados, concentrando su influencia en Pereira, Cartago, Puerto Caldas, La Virginia, Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal y Ansermanuevo.
Este enfoque responde exactamente a la filosofía de la ley: el beneficio no se presume por pertenecer a una región, sino que debe demostrarse sobre cada inmueble.
La conectividad regional, el turismo, la competitividad o la integración económica pueden ser consecuencias positivas de las obras, pero no sustituyen el requisito legal de acreditar un beneficio predial que justifique el gravamen.
Paradójicamente, el expediente del INVÍAS adopta una lógica distinta. Para sustentar el cobro, presenta el denominado "Paquete de Obras Eje Cafetero" como un único eje integrador cuyos beneficios serían conjuntos e indivisibles.
Sin embargo, esa construcción conceptual no aparece autorizada en la Ley 1819. La norma habla reiteradamente del proyecto de infraestructura, de la zona de influencia del proyecto y de los inmuebles beneficiados por el proyecto, no de un corredor regional compuesto por múltiples actuaciones ejecutadas bajo contratos y cronogramas diferentes.
La consecuencia práctica es evidente: al sustituir el análisis técnico del beneficio por la noción de un gran corredor regional, la zona de influencia deja de estar determinada por la intensidad real del beneficio y pasa a depender de una decisión administrativa de alcance territorial. Con ello, el instrumento pierde la precisión exigida por la ley y se transforma en un mecanismo de financiación regional, finalidad que el legislador nunca consagró para la Contribución Nacional de Valorización.
Bajo esta interpretación estrictamente normativa, varios municipios cuya inclusión parece obedecer exclusivamente a la idea del "corredor integral" tendrían una incorporación jurídicamente discutible, pues no existe una demostración individualizada de que sus predios reciban un beneficio directo derivado de una obra específica.
En esa situación se encuentran, en principio los municipios de Circasia, Filandia, Salento (*), Ulloa, Marsella, La Celia y, dependiendo del alcance real de las zonas de influencia prediales y no municipales, sectores de Balboa y otros municipios incorporados únicamente por su pertenencia al corredor regional.
El caso de Salento merece un tratamiento diferente, ya que varias de sus veredas ubicadas hacia el Alto de La Línea sí reciben beneficios directos derivados del Cruce de la Cordillera Central, aunque ello no justificaría automáticamente la inclusión de la totalidad del municipio.
Precisamente esa es la diferencia esencial que impone la Ley: la valorización debe seguir el beneficio real de los predios y no las fronteras políticas de los municipios ni la conveniencia financiera de un corredor construido para ampliar la base gravable.
MUNICIPIOS QUE DEBERÍAN APARECEN EN ESTA VALORIZACIÓN.
Aparecen omisiones difíciles de explicar, pero deben distinguirse dos planos:
- Bajo la Ley aplicada estrictamente, ningún municipio “debe” incluirse sin demostrar beneficio sobre sus predios.
- Bajo la tesis expansiva utilizada por el propio INVÍAS —corredor regional único, beneficios conjuntos e indirectos, integración turística, logística y económica— varios municipios excluidos tienen argumentos iguales o superiores a los empleados para incluir a Circasia, Filandia, Salento, Balboa o Ulloa.
Municipios cuya exclusión resulta más contradictoria
| Municipio excluido | Razones para haber sido estudiado e incluido bajo la metodología del INVÍAS | Nivel de inconsistencia |
|---|---|---|
| Manizales | El propio estudio de INVIAS la reconoce, junto con Armenia y Pereira, como uno de los tres centros subnacionales o hubs del sistema urbano regional. También afirma que esas tres capitales se complementan y que las obras profundizan una conectividad regional preexistente. El acta del Comité identifica expresamente a Manizales como uno de los tres grandes detonantes del desarrollo regional. | Muy alta |
| Chinchiná | El estudio la identifica como centro prestador de servicios de alcance local dentro del mismo sistema regional. Además, se encuentra en el corredor funcional Armenia–Pereira–Manizales, al cual el propio INVÍAS atribuye integración, reducción de tiempos, turismo y valorización inmobiliaria. | Muy alta |
| Ibagué | El INVÍAS afirma que el paquete produce un flujo continuo “desde Ibagué hasta la zona de Risaralda”; varios contratos del Cruce de la Cordillera denominan la obra como carretera Ibagué–Armenia, y el documento técnico reconoce la fuerte relación funcional entre Cajamarca e Ibagué. Si el beneficio indirecto y la conectividad nacional justifican la inclusión de municipios distantes, la exclusión de Ibagué resulta especialmente contradictoria. | Muy alta |
| La Tebaida | Fue incluida inicialmente y luego excluida. Sin embargo, el propio estudio ubica a La Tebaida dentro del nodo funcional de Armenia, reconoce su participación económica departamental y menciona la maduración de proyectos aeroportuarios y multimodales. La exclusión se fundamentó en que no se identificó beneficio directo, criterio que no se aplicó con la misma severidad a Circasia, Filandia, Salento o Ulloa. | Muy alta |
| Marsella | Limita directamente con Pereira, cuya mayor parte fue incluida, y se encuentra próxima al sistema vial de Vías del Samán y al nodo funcional de Pereira. El límite de la zona fue detenido precisamente en la frontera Pereira–Marsella, sin que los documentos examinados demuestren por qué allí cesa el beneficio económico o funcional. | Alta, pero requiere estudio predial |
| Belalcázar | Limita directamente con La Virginia, municipio incorporado en su totalidad, y mantiene conexión funcional con el corredor Cerritos–La Virginia. Si toda La Virginia recibe beneficio y este se propaga por conectividad regional, debía explicarse técnicamente por qué se detiene exactamente en el límite departamental con Caldas. | Alta, pero requiere estudio predial |
| Viterbo | Al igual que Belalcázar, limita con La Virginia y pertenece al entorno funcional inmediato del corredor de Vías del Samán. La frontera administrativa no constituye por sí misma una barrera técnica para la propagación del beneficio. | Alta, pero requiere estudio predial |
| Obando | Limita con Cartago —incluido en un 100 %— y con Quimbaya, también incorporado totalmente. El INVÍAS utilizó límites municipales para cerrar la zona, pero no demostró en los textos revisados que el beneficio de los corredores Quimbaya–Cartago y Vías del Samán desaparezca al cruzar hacia Obando. | Media-alta |
| Toro | Limita con Cartago, incluido en su totalidad, y se encuentra conectado con los corredores del norte del Valle. Si se admiten beneficios indirectos logísticos y regionales, debía ser evaluado con la misma metodología aplicada a Ansermanuevo o Balboa. | Media-alta |
| Córdoba, Buenavista, Pijao, Génova y Caicedonia | El propio análisis de nodos del DNP los integra al nodo Armenia junto con los municipios incluidos. La entidad reconoce relaciones de movilidad, salud, educación, logística y comercio dentro de esa unidad territorial. No obstante, fueron excluidos sin que el documento citado desarrolle una comparación predial equivalente. | Media; deben estudiarse por sectores, no necesariamente en su totalidad |
Las cuatro omisiones más graves
Las exclusiones más difíciles de conciliar con la propia argumentación institucional son:
1. Manizales
No es un municipio periférico del sistema descrito por el INVÍAS. Es uno de sus tres centros principales, junto con Armenia y Pereira. El expediente utiliza incluso el crecimiento turístico equilibrado entre Quindío, Risaralda y Caldas, pero no incorpora un solo municipio de Caldas.
2. Chinchiná
Es mencionada expresamente en el estudio como centro funcional y se encuentra directamente articulada con la Troncal del Eje Cafetero y con Manizales, Pereira y Santa Rosa. Su exclusión contrasta con la incorporación de municipios con relaciones mucho más marginales, como Balboa, del cual finalmente solo fueron incluidos 152 predios.
3. Ibagué
El expediente afirma que el corredor integra el tránsito desde Ibagué hasta Risaralda y reconoce que el Cruce de la Cordillera mejora la conexión Ibagué–Armenia y Bogotá–Buenaventura. Sin embargo, se incluyó Cajamarca y se detuvo la zona antes de Ibagué, pese a que esta última es el verdadero nodo urbano, laboral, educativo y logístico del costado oriental.
4. La Tebaida
Es la inconsistencia interna más evidente porque inicialmente formó parte de los 18 municipios y luego fue retirada. El INVÍAS le exigió beneficio directo para permanecer, mientras sostuvo beneficios conjuntos e indirectos para justificar la inclusión de otros municipios sin obra localizada.
Conclusión
La delimitación presenta dos problemas opuestos:
- Incluye municipios y predios alejados de obras concretas, apoyándose en beneficios regionales e indirectos.
- Excluye municipios igualmente conectados o más importantes dentro del mismo sistema regional, aplicándoles un criterio de beneficio directo mucho más exigente.
Por ello, la objeción no debe formularse diciendo simplemente que todos estos municipios necesariamente debían pagar.
El argumento jurídicamente más sólido es:
Si el INVÍAS mantuviera su tesis de que el paquete constituye un único eje integrador cuyos beneficios conjuntos e indirectos se transmiten mediante el turismo, la logística, la complementariedad urbana y la conectividad regional, tenía la obligación de estudiar, motivar y comparar la inclusión de Manizales, Chinchiná, Ibagué, La Tebaida, Marsella, Belalcázar, Viterbo, Obando y Toro.
Su exclusión, mientras se incorporan municipios con vínculos más débiles o marginales, evidencia una delimitación selectiva, posiblemente incompleta y carente de una regla técnica uniforme.
Esto no necesariamente conduce a ampliar el cobro; por el contrario, demuestra que la metodología utilizada es tan amplia e indeterminada que no permite saber objetivamente dónde termina el beneficio, defecto que puede comprometer la legalidad de toda la zona de influencia.
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